ECLI:NL:CBB:2007:BB0123

College van Beroep voor het bedrijfsleven (enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken) AWB 07/322 22 juni 2007 10000 Superheffing Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van: Maatschap A en B, C, D en E, te X, verzoekers, gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid, verweerder, gemachtigde: mr. M. Nagel, werkzaam op het ministerie. Verweerder heeft verzoekers bij brief van 15 februari 2007, zoals gewijzigd bij brief van 19 februari 2007, aangeboden gebruik te maken van een maatregel ter ondersteuning in de overgang naar het nieuwe vetcorrectieregime, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb L 94, blz. 23). Hiertegen hebben verzoekers bij brief van 25 maart 2007 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij brief van 24 april 2007 verzoekers, naast het aanbod van 15 februari 2007, nog een aanbod gedaan ten behoeve van het melkquotumjaar 2007/2008. Verzoekers hebben hiertegen bij brief van 9 mei 2007 bezwaar gemaakt. Bij brief van 11 mei 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, hebben verzoekers de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft bij brief van 31 mei 2007 een reactie op het verzoek ingediend. Bij griffiersbrief van 5 juni 2007 heeft de voorzieningenrechter vragen gesteld het aan Productschap Zuivel (hierna: het productschap). Het productschap heeft bij brief van 11 juni 2007 antwoord gegeven op de vragen. Verzoekers en verweerder hebben bij brieven van respectievelijk 13 en 15 juni 2007 een reactie op de brief van het productschap gegeven. De voorzieningenrechter heeft vervolgens het onderzoek gesloten. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb L 270, blz. 123), voorzover thans van belang, luidt: "Artikel 7 Toewijzing van hoeveelheden uit de nationale reserve De lidstaten stellen de voorschriften vast voor de toewijzing aan de producenten, aan de hand van aan de Commissie meegedeelde objectieve criteria, van alle of een deel van de hoeveelheden uit de in artikel 14 bedoelde nationale reserve. Artikel 10 Heffing bij leveringen 1. Om de eindafrekening van de heffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte verschilt, door toepassing van de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd. 2. Wanneer de som, op nationaal niveau, van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen kleiner is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de feitelijke leveringen. In dat geval worden de neerwaartse correcties evenredig verminderd, in die mate dat de som van de gecorrigeerde leveringen overeenstemt met de feitelijke leveringen. Wanneer de som van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen groter is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de gecorrigeerde leveringen. 3. (…) " Verordening (EG) nr. 595/2004, voorzover thans van belang, luidt als volgt: "Artikel 10 Vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte 1. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt, om het mogelijk te maken voor elke producent de in artikel 8, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde afrekening op te stellen, het gemiddelde vetgehalte van de door de producent geleverde melk vergeleken met het referentievetgehalte van de producent als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. Indien een positief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet meer per kilogram melk. Indien een negatief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet minder per kilogram melk. Bedraagt de op grond van de derde alinea aangepaste hoeveelheid door de producent geleverde melk minder dan 75% van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid melk en het referentievetgehalte van de producent meer dan 4,5%, dan wordt de individuele afrekening op basis van 75% van de daadwerkelijke geleverde hoeveelheid vastgesteld. (…) 2. De lidstaten bepalen de correctie van de leveringen op nationaal niveau overeenkomstig het bepaalde in artikel 10, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. " Artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 is ingevoegd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie van 4 oktober 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb L 274, blz. 6). De considerans bij Verordening (EG) nr. 1486/2006 luidt onder meer: "Overwegende hetgeen volgt: (…) (2) In artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 is bepaald hoe het vetgehalte van de melk in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden. Uit ervaring is gebleken dan een aantal producenten met een zeer hoog referentievetgehalte dat niet representatief is voor hun melkveestapel en melkproductie, in aanmerking kunnen komen voor een aanzienlijke correctie van het vetgehalte. Teneinde oneerlijk gebruik van het mechanisme voor de correctie van het vetgehalte te voorkomen, dient een grenswaarde voor de negatieve correctie van het vetgehalte te worden vastgesteld. Het is evenwel dienstig om deze bepaling toe te passen met ingang van het in artikel 1, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 bedoelde tijdvak van twaaf maanden, te beginnen op 1 april 2007, zodat de in het lopende tijdvak van twaalf maanden vermarkte hoeveelheden melk niet getroffen worden door de nieuwe regelingen. (3) (…) " De Regeling superheffing en melkpremie 2004, voorzover thans van belang, luidt: "Artikel 1 Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder: a. (…); b. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten; c. commissieverordening: verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten; d. (…) Artikel 2 1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van de raadsverordening geldende heffing verschuldigd. 2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk (…). De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening. Artikel 26 1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen. 2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van raads- en commissieverordening en zo nodig de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist. " 2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden. - Verzoekers beschikken over een melkquotum van ruim 240.000 kg, met een referentievetgehalte van 7,73%. Dit quotum is het gesaldeerde resultaat van het oorspronkelijk door F in 1992 verworven quotum van 356.425 kg, definitief vastgesteld in 1993. Aan dit quotum is een referentievetpercentage van 7,73% toegekend, gebaseerd op de melkleveringen in het eerste heffingsjaar na toewijzing van het quotum. - Verzoekers hebben het vetpercentage van de door hen geleverde melk teruggebracht tot percentages van 3,2 tot 3,7%. Door toepassing van de formule van artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 (hierna: de vetcorrectie) kunnen verzoekers tussen de 1.500.000 en 2.000.000 kg heffingvrij leveren. - Door het met Verordening (EG) nr. 1468/2006 ingestelde plafond aan de werking van de vetcorrectie kunnen verzoekers nog slechts 318.500 kg melk heffingvrij leveren. - De brief van verweerder van 15 februari 2007 luidt onder meer: "(…) Vast staat voor mij dat op Europees niveau een op zich gerechtvaardigd besluit is genomen. De ontwikkelingen in het gebruik van de negatieve vetcorrectie zijn anders gelopen dan enkele jaren geleden, toen enkele beperkingen in de overdraagbaarheid en het gebruik van quota met relatief hoge vetgehaltes zijn afgeschaft, kon worden voorzien. In plaats van een 'middeling' van vetpercentages bij quotaoverdracht is in de praktijk een sterke concentratie waarneembaar geweest van quota met lage gehaltes dan wel de overdracht aan beginnende melkveehouders. Evenzeer staat vast dat van het begin af door het Productschap Zuivel is gewezen op de gespannen verhouding tussen deze wijze van gebruik van de negatieve vetcorrectie en de doelstelling van de superheffingsregeling. In het begin heeft het PZ ook geprobeerd een dergelijke praktijk tegen te gaan. Dat de rechter in die zaken heeft geoordeeld dat in de regelgeving geen basis was te vinden op grond waarvan het productschap de hier bedoelde transacties kon tegengaan, doet niets af aan de inhoudelijke beoordeling als zodanig dat deze praktijk niet past in de doelen van de superheffingsregeling. Dit mag verder blijken uit het feit dat op Europees niveau nu maatregelen zijn genomen met betrekking tot de negatieve vetcorrectie. Mijn conclusie blijft dan ook onveranderd dat het feit dat u de afgelopen jaren van de negatieve vetcorrectie onbeperkt gebruik heeft kunnen maken, geen rechten schept voor de toekomst. Ook de beperking van de vetcorrectie als zodanig staat voor mij niet ter discussie. Aan de andere kant kan ik me voorstellen dat de specifieke gang van zaken rond de negatieve vetcorrectie, zoals de afschaffing in 2002 van enkele beperkingen in de verhandelbaarheid en gebruik van quota met hoge vetpercentages en de uitspraken van de Nederlandse rechter in de bovenbedoelde zaken, bij de melkveehouders in kwestie de indruk zouden kunnen hebben achtergelaten dat de discussie over de negatieve vetcorrectie zou zijn gesloten. Daarbij blijkt bovendien dat de beperking in de vetcorrectie er in enkele gevallen toe leidt dat producenten hun quotum in kilogrammen niet zouden kunnen volmelken, uitgaande van levering van melk met vetgehaltes rond het nationaal gemiddelde. Dit heeft mij ertoe geleid om de getroffen melkveehouders het navolgende te bieden als ondersteuning in de overgang naar het nieuwe vetcorrectieregime. Ik stel u in de gelegenheid om een keus te maken uit de volgende mogelijkheden: A. (…) B. (…) Volgens informatie van het Productschap Zuivel bedraagt uw referentiequotum (excl. evt verkoop en/of verhuur) momenteel 244.320 kg met 7,730% vet. In uw geval betekent optie A 337.249 kg met 5,600% vet en optie B 410.306 kg quotum met 4,603% vet. Ik verzoek u uw keuze zo snel mogelijk kenbaar te maken bij de afdeling SR/COS van het Productschap Zuivel; daarbij kunt u ook aangeven of u de aanpassingen nog in het lopende quotumjaar wilt doorvoeren, of dat dat met ingang van het nieuwe quotumjaar 2007/2008, dat op 1 april a.s. begint, zou moeten gebeuren. (…) " - Hiertegen hebben verzoekers bij brief van 25 maart 2007 bezwaar gemaakt. - Verweerder heeft in zijn brief van 24 april 2007, naast de in de brief van 15 februari 2007 geboden keuze tussen opties A en B, verzoekers aangeboden dat voor 2007/2008 over een hoeveelheid van 553.194 kg melk geen superheffing hoeft te worden betaald. - Hiertegen hebben verzoekers bij brief van 9 mei 2007 bezwaar gemaakt. 3. Het standpunt van verzoekers 3.1 Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om bij wege van voorlopige voorziening te bepalen dat verweerder en/of het productschap geen superheffing mag innen bij verzoekers voorzover de leveranties van melk vanaf het bedrijf van verzoekers in de heffingsperiode 2007/2008 het niveau van de leveranties in de heffingsperiode 2005/2006 (1.799.130 kg), althans tot een niveau door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen, niet overschrijden. Aan dit verzoek hebben zij, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. 3.2 Verzoekers hebben reeds in het tweede jaar na verkrijging van het quotum door F de bedrijfsvoering gewijzigd met gebruikmaking van de mogelijkheden van de negatieve vetcorrectie, waardoor binnen het aan F toegekende melk- c.q. vetquotum een grotere hoeveelheid melk kon worden geproduceerd en geleverd doordat melk werd geproduceerd met een vetniveau dat aanzienlijk lager lag dan het referentievetpercentage. Voor de wijzigingen in de bedrijfsvoering die nodig zijn geweest voor het behalen van een productie van circa 1.500.000 tot 2.000.000 kg melk, zijn door verzoekers grote investeringen gedaan. Door de wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004, waardoor verzoekers nog slechts 318.500 kg melk heffingvrij mogen leveren, kunnen de door verzoekers gedane investeringen onmogelijk worden terugverdiend, zodat toepassing van het plafond van het nieuwe artikel 10, eerste lid, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 zal leiden tot beëindiging van het bedrijf. Noch de in de brief van 15 februari 2007 geboden opties noch de overgangsmaatregel in de brief van 24 april 2007 bieden volgens verzoekers in dit verband soelaas. Ingevolge artikel 26 van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 is het productschap de bevoegde autoriteit als bedoeld in de raads- en commissieverordeningen. Het productschap stelt de door een producent verschuldigde heffing vast en dit betekent dat, gegeven de overgangsmaatregel, over ongeveer een hoeveelheid van 500.000 kg melk door het productschap superheffing zal worden ingevorderd. 3.3 Volgens verzoekers houden zowel de brief van 15 februari als de brief van 24 april 2007 een rechtsoordeel in over de gebruiksmogelijkheden van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004. Onder verwijzing naar jurisprudentie ter zake, stellen verzoekers dat een bestuurlijk rechtsoordeel als een appellabel besluit kan worden aangemerkt indien niet van degene die om het oordeel heeft gevraagd in redelijkheid kan worden verlangd dat hij op een andere wijze duidelijkheid kan verkrijgen. In dit geval kan volgens verzoekers niet van hen worden verlangd dat zij het moment afwachten waarop het productschap de over 2007/2008 verschuldigde heffing vaststelt, omdat na afloop van de bezwaar- en beroepprocedures zou kunnen blijken dat verzoekers geen aanspraak maken op een groter melkquotum en zij vervolgens een zo groot bedrag aan superheffing zullen zijn verschuldigd dat dit het einde van het bedrijf zal betekenen. 3.4 Inhoudelijk hebben verzoekers voorts aangevoerd dat de achtergrond van de wijziging van de negatieve vetcorrectie - de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan sinds een aantal jaar geleden enkele beperkingen in de overdraagbaarheid en het gebruik van quota met relatief hoge verpercentages afgeschaft zijn - niet op hen van toepassing is, nu het hoge referentievetpercentage niet is ontstaan door concentratie, maar door F op zijn eigen bedrijf is gerealiseerd in de eerste heffingsperiode na het verkijgen van zijn melkquotum. Verzoekers betogen verder dat artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1788/2003, waarop artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 is gebaseerd, geen basis biedt voor de wijziging zoals aangebracht door Verordening (EG) nr. 5.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van de beslissing daarop beroep bij het College openstaat, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist. Artikel 8:83, derde lid, Awb gelezen in samenhang met het eerste lid, bepaalt dat de voorzieningenrechter, indien de voorzieningenrechter kennelijk onbevoegd is of het verzoek kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond, uitspraak kan doen zonder zitting. 5.2 Naar het, voorlopig, oordeel van de voorzieningenrechter zijn de brieven van verweerder van 15 februari en 24 april 2007 geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, zodat de daartegen door verzoekers ingediende bezwaren niet-ontvankelijk zijn. Gelet hierop, is het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening kennelijk ongegrond en bestaat er aanleiding om met toepassing van artikel 8:83, derde lid, Awb uitspraak te doen. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe als volgt. 5.3 Blijkens de inhoud en strekking van het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening trachten verzoekers op te komen tegen de negatieve gevolgen van de wijziging van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 voor de door hen verschuldigde superheffing. Ingevolge artikel 26, eerste lid, Regeling superheffing en melkpremie 2004, in samenhang gelezen met artikel 2, tweede lid, komt alleen aan het productschap – als bevoegde autoriteit als bedoeld in de desbetreffende communautaire verordeningen – de bevoegdheid toe om de door een producent verschuldigde superheffing vast te stellen, te berekenen en in te vorderen, alsmede om de door een producent heffingsvrij te leveren hoeveelheid melk (het melkquotum) vast te stellen met inachtneming van onder meer artikel 10, eerste lid, Verordening (EG) nr. 595/2004. De door verzoekers bestreden brieven van 15 februari en 24 april 2007 kunnen niet worden aangemerkt als rechtsoordelen met betrekking tot de vaststelling van de heffingsvrije hoeveelheid of de hoogte van de verschuldigde superheffing van verzoekers, omdat dat rechtsoordeel slechts kan worden gegeven door het bestuursorgaan dat bevoegd is om het uiteindelijke besluit te nemen, of, eventueel, door het bestuursorgaan dat bevoegd is om bindende aanwijzingen ter zake van die besluiten te geven. Een zodanige bevoegdheid voor individuele gevallen komt aan verweerder evenwel niet toe. 5.4 De voorzieningenrechter ziet evenmin in de in artikel 26, tweede lid, Regeling superheffing en melkpremie 2004 neergelegde aanwijzingsbevoegdheid van verweerder een grondslag voor het door verzoekers gewenste rechtsoordeel. Deze aanwijzingsbevoegdheid betreft immers de door het productschap te stellen regelen, zodat de aanwijzingen van verweerder slechts betrekking kunnen hebben op door het productschap vast te stellen algemeen verbindende voorschriften. De aanwijzingsbevoegdheid heeft derhalve geen betrekking op de door het productschap te nemen individuele besluiten die de rechtsgevolgen teweegbrengen waartegen verzoekers nu juist willen opkomen. Overigens heeft de voorzieningenrechter in dit verband wel onderzocht of verweerder in het kader van onderhavige wijziging van het vetcorrectieregime gebruik heeft gemaakt van de in artikel 26, tweede lid, Regeling superheffing en melkpremie 2004 neergelegde aanwijzingsbevoegdheid. Desgevraagd heeft het productschap de voorzieningenrechter medegedeeld dat de wijziging van de Verordening (EG) nr. 595/2004 geen aanleiding heeft gegeven tot (ontwerp-)wijzigingen in de regelgeving van het productschap en evenmin van het door het productschap gevoerde beleid. 5.5 Tot slot kan, teneinde het door verzoekers gewenste rechtsoordeel of besluit te construeren, naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook geen sprake zijn van een door verweerder ter zake gepretendeerde bevoegdheid. Niet alleen heeft verweerder in de brieven aan verzoekers duidelijk aangegeven op geen enkele wijze af te willen of kunnen doen aan de uitvoering van Verordening (EG) nr. 595/2004, maar ook, voorzover al zou moeten worden aangenomen dat verweerder de bevoegdheid heeft om in individuele gevallen overgangsmaatregelen te nemen die rechtstreekse rechtsgevolgen voor deze gevallen in het leven roepen – de voorzieningenrechter ziet daarvoor voorshands geen grondslag in de betrokken regelingen – kan bezwaar tegen de overgangsmaatregelen nooit het door verzoekers hier gewenste resultaat opleveren, namelijk het – met uitzicht op een inhoudelijke beoordeling – in rechte betwisten van de rechtmatigheid van de wijziging in het vetcorrectieregime. 5.6 Gelet op het voorgaande, kunnen de door verzoekers aangevallen brieven, naar voorlopig oordeel, derhalve niet worden aangemerkt als besluiten waartegen bezwaar en beroep open staat. De voorzieningenrechter merkt in dit verband overigens nog op, dat niet valt in te zien welke beletselen voor verzoekers hebben bestaan, of thans nog zouden kunnen bestaan, om bij het ter zake wel bevoegde bestuursorgaan – het productschap – een rechtsoordeel te vragen aangaande de toepassing van het nieuwe vetcorrectieregime voor de door hen heffingsvrij te leveren hoeveelheid. Gelet op de door verzoekers geschetste omstandigheden waarin het bedrijf met een zekere mate van waarschijnlijkheid komt te verkeren indien onverkort uitvoering wordt gegeven aan het gewijzigde artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004, ziet de voorzieningenrechter voorshands voldoende aanknopingspunten om te oordelen dat het afwachten van de eindafrekening alsdan inderdaad onevenredig bezwarend zou kunnen zijn. 5.7 Uit het voorgaande volgt, dat het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen. 5.8 Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb ziet de voorzieningenrechter geen termen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Aldus gewezen door mr. R.R. Winter, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2007. w.g. R.R. Winter w.g. J.M.W. van de Sande