ECLI:NL:CBB:2007:BB0121

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 06/86 3 juli 2007 14911 Wet personenvervoer 2000 Concessie voor openbaar vervoer Uitspraak op het beroep van: Arriva Personenvervoer Nederland B.V., te Heerenveen, appellante, gemachtigde: mr. drs. M.H.A.M. Custers, advocaat te Amsterdam, tegen Gedeputeerde Staten van Groningen, verweerders, gemachtigden: mr. P. van der Burgh en drs. A.W. Buikhuizen, werkzaam bij de provincie Groningen. Appellante heeft bij brief van 25 januari 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum en aangevuld bij brief van 23 februari 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 15 december 2005. Bij dit besluit hebben verweerders ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 december 2004, waarbij aan appellante, onder meer, is meegedeeld dat er over het jaar 2004, gerekend vanaf 1 juni, en de volgende jaren geen financiële bijdrage in de extra kosten van lage vloerbussen zal worden verleend. Bij brief van 30 maart 2006 hebben verweerders een verweerschrift ingediend. Op 29 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht. Voor appellante is tevens A verschenen. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Ten tijde hier van belang bepaalde artikel 76 Wet personenvervoer 2000 dat de minister van Verkeer en Waterstaat aan de concessieverlener een bijdrage verleent voor de exploitatie van openbaar vervoer. Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder c, Regeling rijksbijdrage openbaar vervoer 2001, welke regeling per 6 april 2005 is vervallen, kan de bijdrage uitsluitend worden besteed aan: bepaalde activiteiten waaronder maatregelen ten behoeve van projecten sociale veiligheid en toegankelijkheid. Het derde lid van dit artikel bepaalde, onder meer, dat de per concessieverlener geoormerkte bijdragen uitsluitend worden aangewend voor de doelen waarvoor zij zijn verleend. Ingevolge artikel 4, eerste lid, Kaderverordening subsidies provincie Groningen 1998 worden alle subsidies van het provinciebestuur geacht mede op grond van deze verordening te zijn verstrekt, voor zover niet uitdrukkelijk anders wordt bepaald. Op grond van artikel 8, eerste lid, Kaderverordening subsidies provincie Groningen 1998 zijn Gedeputeerde Staten bevoegd om te besluiten op aanvragen tot verlening van subsidies. 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Bij besluit van 18 december 2001 is aan appellante een concessie verleend voor het exploiteren van openbaar vervoer per auto of bus in de provincie Groningen, met inbegrip van de gemeente Groningen, voor de periode van 1 januari 2002 tot 1 juni 2004. In de concessie is voorzien in de mogelijkheid van verlening van subsidie aan de concessiehouder als bijdrage in de kosten van het op grond van de concessie te verrichten openbaar vervoer. Daartoe zal de concessiehouder een plan van aanpak ter verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer dienen op te stellen. - Op 11 november 2002 heeft appellante een Plan van Aanpak Sociale Veiligheid en Toegankelijkheid ingediend. Met betrekking tot de inzet van lage vloermaterieel is vermeld: “Voor het streekvervoer zijn in 2002 twaalf nieuwe lagevloer bussen aangeschaft. Deze bussen vervangen de huidige lage vloerbussen in het Oldambt-gebied. (…) In 2002 worden nog 2 nieuwe lage vloerbussen ingezet in de provincie (eind 2002). In 2003 worden 14 nieuwe lagevloer bussen in de provincie ingezet. Alleen de extra afschrijvingskosten worden ten laste gebracht van Rijksbijdrage toegankelijkheid.” - Bij besluit van 8 september 2003 heeft verweerder onder meer het volgende aan appellante meegedeeld: “Ten aanzien van de verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar busvervoer stemmen wij in met het verlenen van een financiële bijdrage in de extra kosten bij de aanschaf van lage vloerbussen. Bedoelde bijdrage willen wij beperken tot de jaarlijkse afschrijving van de extra kosten. Uw voorstel om de meerkosten van een lage vloerbus in één keer te vergoeden, wijzen wij af. Hiervoor zijn zeker twee redenen te noemen. Ten eerste wordt het standaard materieel ook op jaarbasis afgeschreven en ten tweede hebben wij niet de garantie, dat lage vloermaterieel dat is aangeschaft voor vervoer in onze provincie, ook daadwerkelijk op deze lijnen blijft rijden. (…) Wellicht ten overvloede wijzen wij u erop, dat de geoormerkte bedragen voor sociale veiligheid en toegankelijkheid pas aan u worden uitgekeerd, nadat op basis van een declaratie en een accountantsverklaring is gebleken, dat het geld ook inderdaad is besteed aan zaken waarvoor ze zijn bedoeld. (…) Wij verzoeken u de bedoelde declaratie en verantwoording over de uitgaven in het jaar 2003 zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk 1 juni 2004 te verstrekken, waarbij onze voorkeur er naar uitgaat om de totale verantwoording in één keer te ontvangen.” - Bij brief van 30 september 2003 heeft appellante naar aanleiding van een onderhoud op 15 september 2003 het volgende te kennen gegeven: “Arriva gaat niet accoord met uw mondeling voorstel om de meerkosten voor aanschaf lagevloerbussen te vergoeden op basis van een afschrijvingstermijn van 12 jaar. Als antwoord op uw brief van 08 september 2003 hebben wij het volgende voorstel waarbij een aantal redenen hieraan ten grondslag liggen: - De afschrijvingstermijn van een bus bedraagt maximaal 10 jaar. - De maximale concessieperiode bedraagt zes jaar. - Een overgrote meerderheid van de concessieverleners hanteert een eenmalige vergoeding, ongeacht de concessieperiode. Aangezien de huidige concessie per 01 juni 2004 wordt beëindigd willen wij U voorstellen om een afschrijvingstermijn van acht jaar te hanteren, geldend vanaf het jaar dat de nieuwe bussen instromen tot het einde van de concessie, (01.06.2004) met daarbij als uitgangspunt dat Arriva, bij het behouden van de concessie, de resterende vergoeding per jaar zal indienen en vergoed krijgt. Dit betekent dat voor de 14 lagevloerbussen die in 2002 zijn ingestroomd t/m 2009 jaarlijks een bedrag van euro 3.125,00 per bus mag worden opgevoerd, (jaarlijks totaal euro 43.750,00) en voor de 7 lagevloerbussen die in augustus 2003 ingestroomd zijn ook jaarlijks euro 3.120,00 tot 2010 mag worden opgevoerd (jaarlijks totaal euro 43.750,00). Arriva zal deze vergoedingen voor 2004 in de huidige concessieperiode opvoeren.” - Bij brief van 19 november 2004 heeft appellante de accountantsverklaringen “Geoormerkte gelden voor verbeteringen van toegankelijkheid openbaar vervoer Provincie Groningen” ingediend die betrekking hebben op de periode van 1 januari 2004 tot 1 juni 2004 alsmede 1 juni 2004 tot 1 november 2004. Hierbij heeft appellante het volgende opgemerkt: “In uw brief van 8 september 2003 geeft u aan, dat u de bijdrage wilt beperken tot de jaarlijkse afschrijving van de extra kosten. Naar aanleiding hiervan heeft Arriva op 15 [lees: 30] september 2003 een brief gestuurd met het voorstel om een afschrijvingstermijn van 8 jaar te hanteren. Hierbij werd als uitgangspunt gehanteerd, dat Arriva, bij het behouden van de concessie, de resterende vergoeding per jaar zal indienen en vergoed krijgt. De reactie van de provincie Groningen is vastgelegd in het verslag van de bijeenkomst van 16 december 2003. Bij punt 7 wordt vermeld dat de afschrijvingstermijn wordt gesteld op 10 jaar. Arriva is van mening dat de provincie deze toegankelijkheidsgelden als volgt zal aanwenden: a. ter betaling van de jaarlijkse toegankelijkheidskosten voor de bussen zoals aangeschaft in 2002 en 2003, hetgeen voor de periode juni 2004 t/m december 2004 € 55.000 betreft; b. de middelen die resteren, worden exclusief ingezet ten behoeve van het concessiegebied GGD. (…) Misschien ten overvloede, maar voor het toegankelijkheidsplan 2005 en verder gaan wij er tevens vanuit, [dat] de afschrijvingskosten van de bussen, die zijn aangeschaft in 2002 en 2003 ook dan voor subsidie in aanmerking komen. Tevens gaan wij ervan uit dat bij beëindiging van de concessie het dan nog verschuldigde bedrag op basis van de afschrijvingstermijn van 10 jaar in één keer zal worden betaald. 5.1 Vooreerst dient het College vast te stellen of verweerders de bevoegdheid toekwam op de bezwaren van appellante te beslissen. Die vraag beantwoordt het College bevestigend. Teneinde de onderlinge samenwerking op het gebied van openbaar vervoer te versterken en verder gestalte te geven, zijn verweerders met gedeputeerde staten van de provincie Drenthe en burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen met ingang van1 april 2005, met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2005, een gemeenschappelijke regeling aangegaan, de gemeenschappelijke regeling Openbaar Lichaam OV-bureau Groningen en Drenthe. In het kader daarvan hebben de deelnemende bestuursorganen een openbaar lichaam opgericht, genaamd het Openbaar Lichaam OV-bureau. Aan dit bureau hebben verweerders hun uit de artikelen 20 en 44 van de Wet personenvervoer 2000 voortvloeiende bevoegdheden overgedragen. Het betreft de bevoegdheid tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein, en de bevoegdheid tot het opstellen van een programma van eisen ten behoeve van een komende aanbesteding. De bevoegdheid een financiële bijdrage, oftewel een subsidie, als hier in geding te verlenen, ontlenen verweerders aan de Kaderverordening subsidie provincie Groningen in verbinding met artikel 18 van de Concessie stads- en streekvervoer Groningen 2001. Deze bevoegdheid hebben verweerders niet aan genoemd openbaar lichaam overgedragen. Derhalve zijn verweerders ook na 1 januari 2005 bevoegd te beslissen op appellantes bezwaren tegen de afwijzing van haar verzoek. Ter beoordeling van het College staat de vraag of appellante uit het besluit van verweerders van 8 september 2003, al dan niet bezien in samenhang met de feiten en omstandigheden van het geval, de gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat de bij dat besluit verleende subsidie voor de afschrijving van de extra kosten bij de aanschaf van lage vloerbussen in de jaren 2002 en 2003 gedurende een met de volledige afschrijvingstermijn overeenkomende periode ook na 1 juni 2004 jaarlijks zou worden uitbetaald. Naar het oordeel van het College moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Het overweegt daartoe als volgt. Hoewel het schrijven van 8 september 2003, zoals verweerders ook hebben moeten toegeven, als besluit tot subsidieverlening het een en ander te wensen overlaat, staat niet ter discussie dat het als zodanig moet worden aangemerkt. Tegen dit besluit, en eventuele voor haar onoverkomelijke gebreken, heeft appellante indertijd ook geen bezwaar gemaakt. Nu verweerders in het besluit van 8 september 2003 niet uitdrukkelijk een periode hebben genoemd waarin recht op subsidie bestaat, dient ter bepaling daarvan te worden bezien in welk kader dit besluit is genomen. Het College stelt vast dat het besluit van 8 september 2003 is de beslissing van verweerders op een aanvraag van appellante in het kader van de Concessie stads- en streekvervoer Groningen 2001. De concessieperiode hiervan eindigde op 1 juni 2004. Om voor de geoormerkte toegankelijkheidsgelden in aanmerking te kunnen komen, diende appellante jaarlijks op basis van een door verweerders opgesteld toegankelijkheidsplan een plan van aanpak in te dienen waarin maatregelen ter bevordering van, onder meer, de toegankelijkheid van het openbaar vervoer aan verweerders ter goedkeuring werden voorgelegd. Dit openbaar vervoer werd door appellante verzorgd en de ter verbetering daarvan voorgestelde maatregelen werden uitgevoerd in het kader van genoemde concessie 2001. Nu verweerders in het besluit omtrent deze maatregelen en de daaraan gelieerde subsidie niet uitdrukkelijk een van de concessie 2001 afwijkende periode hebben bepaald, dient naar het oordeel van het College, de subsidie bezien in het kader waarvan zij is verleend, te weten dat van de concessie 2001, ervan te worden uitgegaan dat de beslissing omtrent de te verlenen toegankelijkheidsgelden op diezelfde periode betrekking had. Het ligt naar het oordeel van het College ook niet in de rede te veronderstellen dat de subsidieverlening tevens betrekking had op de periode na 1 juni 2004, omdat ten tijde daarvan niet bekend was aan welke vervoerder de nieuwe concessie zou worden verleend en verweerders, blijkens het besluit van 8 september 2003 en het verhandelde ter zitting, het beleid voeren dat geen toegankelijkheidsgelden worden verstrekt voor materieel dat niet binnen de provincie wordt ingezet. Zekerheid daarvoor bestond, zoals gezegd, ten tijde van het besluit van 8 september 2003 ten aanzien van het materieel van appellante voor wat betreft de periode na 1 juni 2004 niet. Voorzover appellante heeft gesteld dat de periode waarop haar aanvraag betrekking had de volledige afschrijvingstermijn betrof, wijst het College erop dat uit het plan van aanpak van appellante blijkt dat zij haar aanvraag voor de toegankelijkheidsgelden ook zelf in de beperktere context van de Concessie stads- en streekvervoer Groningen 2001 heeft geplaatst. Ook al zou het voorstel van appellante voor een eenmalige uitbetaling op grond van de gehele afschrijvingstermijn impliceren dat haar plan ook betrekking heeft op de periode na 1 juni 2004, vaststaat dat verweerder dit voorstel in het besluit van 8 september 2003 uitdrukkelijk heeft afgewezen. Dit is ook in lijn met de concessie 2001 op grond waarvan het plan van aanpak met betrekking tot de toegankelijkheid jaarlijks ter goedkeuring aan verweerders diende te worden voorgelegd. In de Concessie stads- en streekvervoer Groningen en Drenthe 2004 is dit overigens niet anders. De door appelante in haar aanvraag gehanteerde afschrijvingstermijn houdt naar het oordeel van het College bovendien meer verband met de hoogte van de totale kosten, dan met de vaststelling van de subsidieperiode. Appellante had immers, gelet op haar voorstel voor betaling ineens, geen jarenlange subsidierelatie voor ogen. Het verzoek van appellante de afschrijving van de extra kosten bij de aanschaf van lage vloerbussen ineens te vergoeden, hebben verweerders afgewezen, omdat zij, zoals gezegd, geen subsidie willen verstrekken voor materieel dat niet binnen de provincie wordt ingezet, reden waarom de concessiehouder jaarlijks omtrent de uitvoering van het plan van aanpak verantwoording dient af te leggen. Het gegeven dat verlening van de nieuwe concessie aan een andere vervoerder dan belanghebbende op grond hiervan tot gevolg zou hebben dat zij geen subsidie meer zal ontvangen, betekent nog niet dat indien die nieuwe concessie aan appellante wordt verleend, zij automatisch recht op uitbetaling van de subsidie behoudt. Het College ziet geen aanknopingspunten voor een dergelijke uitleg van het besluit van 8 september 2003. In dit besluit, en in het bijzonder in voornoemde afwijzingsgrond, valt niet te lezen dat de subsidie na 1 juni 2004 zal worden uitbetaald indien de aanbesteding voor een concessie na 1 juni 2004 in het voordeel van appellante wordt beslist. Zoals het College in het voorgaande heeft overwogen, moet de subsidieverlening geacht worden betrekking te hebben op de tot laatstgenoemde datum geldende concessie 2001. Met de afwijzingsgrond is slechts verwezen naar de mogelijkheid dat de betreffende bussen niet langer binnen de provincie Groningen worden ingezet. Een mogelijkheid die zich overigens ook had kunnen voordoen indien appellante gedurende een periode vóór 1 juni 2004 om haar moverende redenen had besloten de betreffende lage vloerbussen niet langer in de provincie in te zetten. Daarmee is de voortzetting van de uitbetaling van de subsidie geenszins afhankelijk gesteld van het opnieuw aan appellante verlenen van een concessie, laat staan dat het vertrouwen is gewekt dat in die situatie de uitbetaling van de toegankelijkheidsgelden zou worden voortgezet. Verweerders hebben in het besluit van 8 september 2003 slechts aangegeven dat zij van jaar tot jaar – in dit geval tot 1 juni 2004 – willen controleren of de bussen waarop de subsidieverlening betrekking heeft gedurende de subsidiabele periode ook daadwerkelijk binnen de provincie hebben gereden, anders gezegd, of appellante als concessiehouder het voor dat jaar goedgekeurde plan van aanpak op juiste wijze heeft uitgevoerd. Voorzover appellante zich op het standpunt heeft gesteld dat zij ervan kon uitgaan dat de subsidie jaarlijks zou worden uitbetaald, ongeacht de vraag of de nieuwe concessie aan haar zou worden verleend, is het College van oordeel dat appellante niet kan volhouden dat zij ervan is uitgegaan dat de uitbetaling van de subsidie hoe dan ook zou worden voortgezet, nu zij in haar brief van 30 september 2003 het jaarlijks kunnen ontvangen van de resterende vergoeding uitdrukkelijk van het na 1 juni 2004 opnieuw aan haar verlenen van de concessie afhankelijk heeft gesteld. Gelet op de inhoud van die brief was appellante zich er naar het oordeel van het College terdege van bewust dat aan uitbetaling een einde kon komen nog voordat de afschrijvingstermijn was verstreken. Uit het besluit van 8 september 2003 volgt in elk geval niet dat verweerders aan appellante, naar zij heeft gesteld, subsidie voor een met de volledige afschrijvingstermijn overeenkomend tijdvak hebben verleend, ongeacht of er na 1 juni 2004 opnieuw een concessie aan haar zou worden verleend. Evenmin vermag het College op grond van het voorgaande in te zien dat verweerders met het vaststellen van de afschrijvingstermijn de verwachting hebben gewekt dat de uitbetaling van de subsidie ook na 1 juni 2004 zou worden voortgezet. Het gegeven dat tijdens een werkoverleg op 16 december 2003, blijkens het verslag daarvan, naar aanleiding van appellantes brief van 30 september 2003 de afschrijvingstermijn van een lage vloerbus op tien jaar in plaats van twaalf jaar is gesteld, zegt op zichzelf niets over uitbetaling van subsidie na 1 juni 2004. Uit zowel dit verslag als het verslag van het werkoverleg van 10 februari 2004, waaraan appellante beide malen deelnam, blijkt dat op dat moment slechts werd gesproken van de inzet van het beschikbare bedrag voor (sociale veiligheid en) toegankelijkheid in de eerste vijf maanden van 2004. Niet gebleken is dat verweerders op enig moment tijdens deze onderhandelingen op het in de brief van 30 september 2003 in het kader van het voorstel gemaakte voorbehoud van verlening van de nieuwe concessie aan appellante zijn ingegaan. Op het uitblijven van een reactie van verweerders op dit onderdeel van haar voorstel is appellante tijdens het overleg over de afschrijvingstermijn ook niet teruggekomen. Het College acht op grond van de beschikbare gegevens aannemelijk dat verweerders de aanbestedingsprocedure voor een nieuwe concessie – volgens verweerders kan er uitdrukkelijk niet van verlenging van de concessie worden gesproken, nu de nieuwe concessie een gewijzigd concessiegebied betrof – als een geheel nieuwe ronde beschouwden met voor alle partijen, inclusief verweerders, nieuwe kansen. In die aanbestedingsprocedure was het voor verweerders niet vanzelfsprekend dat vervoerders in het kader van de nieuwe concessie zonder meer voor toegankelijkheidsgelden in aanmerking zouden worden gebracht, getuige het feit dat verweerders in de loop van de procedure in elk geval aan appellante hebben gevraagd in hoeverre zij de toegankelijkheidskosten voor eigen rekening zal nemen en het feit dat verweerders desgevraagd aan één van de aanbieders hebben aangegeven dat voor boven de vereiste hoeveelheid bij aanvang van de concessie aanwezig materieel geen toegankelijkheidsgelden beschikbaar zouden worden gesteld. Het College stelt verder vast dat appellante haar stelling dat haar mededelingen in het kader van de offerte voor de nieuwe concessie omtrent het volledig voor haar rekening nemen van de toegankelijkheidskosten slechts betrekking hadden op bussen die in het kader van de nieuwe concessie zouden worden aangeschaft, niet heeft onderbouwd. Weliswaar heeft appellante weersproken dat zij in haar offerte ook de bestaande lage vloerbussen had opgenomen, maar hier heeft zij geen bewijs voor aangedragen, noch valt uit de beschikbare gegevens af te leiden dat de bestaande bussen geacht moeten worden buiten de offerte voor de nieuwe concessie te vallen. Niet gebleken is in ieder geval dat appellante ten tijde van de aanbestedingsprocedure ten aanzien hiervan het thans gestelde voorbehoud heeft gemaakt. Het College acht daarbij ook niet aannemelijk dat appellante met haar mededeling alleen de toegankelijkheidskosten voor nieuw aan te schaffen bussen op het oog heeft gehad, nu zij in het licht van het verwerven van de nieuwe concessie er geen belang bij had die kosten, voorzover het bestaand materieel betrof, ten laste van de algemene middelen te laten komen, gezien de mogelijk ongunstige invloed daarvan op de waardering van haar aanbieding. Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat appellante aan het besluit van 8 september 2003, en de daarmee samenhangende feiten en omstandigheden van het geval, niet de gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat de bij dat besluit verleende subsidie ook na de beëindiging van de concessie op 1 juni 2004 aan haar zou worden uitbetaald. Het beroep is dan ook ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Het College het beroep ongegrond. Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. B. Verwayen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2007. w.g. C.M. Wolters w.g. C.G.M. van Ede