ECLI:NL:CBB:2006:AY6705

College van Beroep voor het bedrijfsleven (zesde enkelvoudige kamer) AWB 04/1155 5 juli 2006 5125 Regeling dierlijke EG-premies Uitspraak in de zaak van: A en B, te X, appellanten, gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen. Appellanten hebben bij brief van 20 december 2004, die diezelfde dag bij het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 november 2004. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op bezwaren van appellanten tegen besluiten op grond van de Regeling dierlijke EG-premies. Bij brief van 18 januari 2005 hebben appellanten het beroep van gronden voorzien. Verweerder heeft op 15 april 2005 een verweerschrift ingediend en op 19 april 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 17 mei 2006 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2006, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van de het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad luidt, voorzover hier van belang, als volgt: "1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders: - houdt een register bij, - stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden. (…) 4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt." In artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald: "Het register bevat ten minste het volgende: a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG; b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan; c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek; d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst; e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht." Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, ten tijde en voorzover hier van belang, als volgt: "Artikel 2 - Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan; (…) Artikel 17 - Algemene beginselen 1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden. (…) 3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert. Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse 1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend. 2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder: a) (…) b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee: - (….) - steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register; (…)" Artikel 36 - Berekeningsgrondslag (…) 3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren. Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden. 4. Wanneer overtredingen van de identificatie- en registratieregeling voor runderen worden vastgesteld, gelden de volgende bepalingen: (…) b) wanneer het bij de vastgestelde onregelmatigheden gaat om foute vermeldingen in het register of de dierpaspoorten, wordt het betrokken dier slechts als niet geconstateerd beschouwd, wanneer deze fouten bij ten minste twee controles binnen een periode van 24 maanden worden geconstateerd. In alle overige gevallen worden de betrokken dieren reeds na de eerste ontdekking van een onregelmatigheid als niet geconstateerd beschouwd. Het bepaalde in artikel 12 is van toepassing op de melding en het registreren van gegevens in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen. Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor steun wordt aangevraagd (…) 2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken, gekort: (…) Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20%, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd. (…) 3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen. (…) Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen 1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…) (…) 4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld. (…)" 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellanten hebben zich door middel van het toezenden van een door hen ingevuld deelnameformulier op 1 januari 2000 opgegeven als deelnemer aan de slachtpremieregeling. - In 2002 zijn namens appellanten door het slachthuis op diverse data aanvragen voor slachtpremie ingediend voor in totaal zeventien runderen. - Op 18 maart 2003 is op het bedrijf van appellanten een controle ter plaatse uitgevoerd. - Bij besluit van 11 juni 2003 heeft verweerder appellanten voor 2002 een slachtpremie van € 1.942,76 toegekend. - Bij besluit van 19 december 2003 heeft verweerder appellanten voor een bedrag van € 342,84 uitgesloten, omdat het aantal aangevraagde runderen waarbij onregelmatigheden zijn geconstateerd groter is dan drie, terwijl het afwijkingspercentage aangevraagde dieren bovendien groter is dan 50. - Bij besluit van 12 februari 2004 heeft verweerder zijn besluit van 11 juni 2003 herzien, de aanvragen van appellanten voor 2002 alsnog afgewezen en de uitbetaalde slachtpremie van € 1.942,76 teruggevorderd. - Tegen het besluit van 12 februari 2004 hebben appellanten bij brief van 19 maart 2004 bezwaar gemaakt. Bij brief van 20 april 2004 hebben appellanten dit bezwaar aangevuld, waarbij zij zich tevens hebben verzet tegen het uitsluitingsbesluit van 19 december 2003. - Op 9 juni 2004 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaren gehoord. - Bij brief van 22 juni 2004 hebben appellanten verweerder nadere stukken doen toekomen. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 19 december 2003 inzake de uitsluiting niet-ontvankelijk verklaard, omdat niet binnen de wettelijke termijn van zes weken na bekendmaking van dat besluit bezwaar is gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder voorts het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 12 februari 2004 inzake de slachtpremie voor het jaar 2002 ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe, samengevat, het volgende overwogen. Om voor premie in aanmerking te komen, dient op grond van artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders, een bedrijfsregister bij te houden. Op grond van het vierde lid van genoemd artikel 7 dient het bedrijfsregister handmatig of door middel van een computer bijgehouden te worden, in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet dit te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van die autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt. Uit het naar aanleiding van de fysieke controle van 18 maart 2003 opgemaakte rapport blijkt dat op het bedrijf van appellanten geen bedrijfsregister wordt bijgehouden. Uit nader onderzoek is gebleken dat ten tijde van de fysieke controle geen bedrijfsregister deel B op het bedrijf van appellanten aanwezig was. De door appellanten na de hoorzitting in bezwaar aangeleverde registratie, waaronder ook een stallijst met verwerkingsdatum 26 november 2001 waarbij een bedrijfsregister deel B is gevoegd, is onvoldoende, omdat essentiële gegevens ten aanzien van de runderen ontbreken. Op de stallijst staan geen herkomst- of bestemmingsgegevens vermeld. Tevens is in slechts enkele gevallen een afvoerdatum vermeld. De overige door appellanten toegezonden gegevens hebben geen toegevoegde waarde, aangezien er geen andere gegevens op vermeld staan die relevant zijn in het kader van artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2629/97. Er kan dan ook niet gesproken worden van een bedrijfsregister in de zin van genoemd artikel 8. Wanneer een doeltreffende controle ter plaatse door het ontbreken van een bedrijfsregister niet kan worden verricht, moet ingevolge het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (Ingemar Nilsson, C-131-00, Jur. 2001, I-10165) worden aangenomen dat door toedoen van de betreffende veeproducent de controle niet kan plaatsvinden. De slachtpremieaanvragen voor de veertien runderen waarop de fysieke controle van 18 maart 2003 betrekking had, worden op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 afgewezen. Het kortingspercentage wordt toegepast op de drie runderen die in 2002 zijn aangevraagd, maar buiten de te controleren periode vallen. Aangezien het totaal aantal geconstateerde afwijkingen groter is dan drie en het percentage afwijkingen groter is dan 20, is op basis van artikel 38 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de slachtpremie voor het jaar 2002 geweigerd. De op grond van het communautaire recht voorgeschreven sancties zijn in het onderhavige geval terecht toegepast. Verweerder is gebonden aan dit sanctiestelsel, waarin rekening is gehouden met proportionaliteit en evenredigheid, en heeft niet de bevoegdheid ervan af te wijken. Het regime voorziet in een gedifferentieerd sanctiestelsel dat, mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 (National Farmers' Union, C-354/95, Jur. 1997, I-4559) niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder is niet gebleken van een onevenredige belangenafweging bij de totstandkoming van het bestreden besluit en evenmin is gebleken dat de gevolgen ervan onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 4. Het standpunt van appellanten Appellanten hebben ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. Op grond van artikel 36, vierde lid, onder b, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geldt bij vaststelling van overtredingen van de I&R-regeling voor runderen dat indien deze overtredingen foute vermeldingen in het register of de dierpaspoorten betreffen, het betrokken dier slechts als niet-geconstateerd wordt beschouwd, wanneer deze fouten bij ten minste twee controles binnen een periode van 24 maanden worden geconstateerd. In het onderhavige geval is geen sprake van het constateren van fouten bij twee controles binnen 24 maanden. Het ontbreken van de vermelding van de haarkleur van de runderen dient volgens appellanten als een fout te worden aangemerkt en behoeft dan ook niet tot een sanctie te leiden. De door appellanten bijgehouden gegevens voldeden aan de randvoorwaarden ten aanzien van het bedrijfsregister, zoals deze golden vóór 1 juli 2002. Na die datum is de regelgeving ten aanzien van het bedrijfsregister wezenlijk gewijzigd. Verweerder heeft de grondslag van de afwijzing van de drie runderen waarop de controle geen betrekking had pas tijdens de hoorzitting in bezwaar kenbaar gemaakt. Deze grondslag had echter reeds uit het primaire besluit kenbaar moeten zijn. Een dergelijk motiveringsgebrek kan niet tijdens een hoorzitting worden hersteld. 5.1 Het College is allereerst van oordeel dat verweerder het bezwaar van appellanten tegen het besluit tot uitsluiting van 19 december 2003 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het bezwaar is te laat gemaakt. Van een verschoonbare termijnoverschrijding is, zoals ter zitting door appellanten is erkend, geen sprake. 5.2 Het College oordeelt vervolgens over de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2004 inzake de slachtpremie over het jaar 2002. 5.3 Verweerder heeft terecht vastgesteld dat appellanten ten tijde van de controle ter plaatse op 18 maart 2003 niet beschikten over een bedrijfsregister als bedoeld in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 juncto artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2619/97. Er is geen reden te twijfelen aan de juistheid van de in het bedrijfscontrolerapport neergelegde bevinding dat appellanten niet beschikten over een bedrijfsregister, te minder nu dit rapport door één van de appellanten is ondertekend. Appellanten hielden ten tijde van de controle niet het voorgeschreven model-bedrijfsregister bij en beschikten evenmin anderszins over een administratie waaruit de benodigde gegevens per dier, zoals in het model-bedrijfsregister, in één oogopslag konden worden verkregen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat er ten tijde van de controle een bedrijfsregister deel B aanwezig was. Dat appellanten in bezwaar alsnog registratiegegevens hebben overgelegd, waarmee verweerder naar hun mening in één oogopslag alle benodigde gegevens van de verschillende runderen heeft kunnen inzien en zij aldus wel over een bedrijfsregister beschikten, doet er niet aan af dat appellanten ten tijde van de controle niet over een bedrijfsregister beschikten en dat zij in strijd hebben gehandeld met de verplichting van artikel 7, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 om een bedrijfsregister bij te houden dat te allen tijde en ten minste drie jaar ter beschikking van de bevoegde autoriteit moet worden gehouden. Anders dan door appellanten is gesteld, is het bestreden besluit ten aanzien van de vaststelling dat ten tijde van de controle ter plaatse een bedrijfsregister deel B op hun bedrijf ontbrak niet tegenstrijdig. De vermelding in het bestreden besluit dat bij de stallijst van 26 november 2001 een (niet volledig) bedrijfsregister deel B was gevoegd, ziet immers op de in de bezwaarfase door appellanten aan verweerder toegezonden gegevens en niet op de constatering tijdens de controle ter plaatse. 5.4 Het College oordeelt vervolgens of verweerder artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 terecht aan zijn besluit tot afwijzing van de aanvraag ten grondslag heeft gelegd. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT1731), dit in het voetspoor van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (Ingemar Nilsson, C-131/00, Jur. 2001, I-10165), zijn in Verordening (EEG) nr. 3508/92 de beginselen geformuleerd volgens welke de Gemeenschap en de lidstaten de tenuitvoerlegging van communautaire beslissingen inzake gefinancierde landbouwmaatregelen en de bestrijding van fraude en onregelmatigheden in verband met deze maatregelen moeten regelen. In dit verband is een systeem opgezet ter identificatie en registratie van de dieren die voor steun in aanmerking komen. Binnen dit controlesysteem, dat ervoor moet zorgen dat elk dier kan worden geïdentificeerd en in al zijn verplaatsingen - vanaf zijn geboorte tot zijn dood - wordt gevolgd, zodat de handel daarin kan worden gecontroleerd en de controle van de communautaire steunregelingen wordt verbeterd, speelt het bedrijfsregister een cruciale rol. Blijkens het ingevoerde controlesysteem is het regelmatig bijhouden van het bedrijfsregister van groot belang. Het aantal bij de controle aanwezige en op dat tijdstip getelde dieren alleen is niet bepalend voor de verificatie van een steunaanvraag. Aan de hand van het bedrijfsregister kan bij de controle het aantal en de identiteit worden bepaald van de dieren die tijdens de periode van aanhouding aanwezig zijn en waarvoor steun kan worden toegekend. In deze omstandigheden levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het onderhavige geval de controle ter plaatse is verhinderd en artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging van de veertien in 2002 gedane aanvragen voor slachtpremie waarop die controle betrekking had, in de weg stond. 5.5 Voor de overige drie in 2002 gedane aanvragen stond de sanctiebepaling van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging in de weg. Het beroep van appellanten op artikel 36, vierde lid, onder b, van deze verordening faalt reeds, omdat ten tijde van de controle ter plaatse geen bedrijfsregister op het bedrijf van appellanten aanwezig was. Van fouten in de registratie kan bij het ontbreken van een bedrijfsregister niet worden gesproken. 5.6 Voorts was verweerder ingevolge artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht tot terugvordering van de ten onrechte reeds uitbetaalde bedragen. Het enkele feit dat in het bestreden besluit dit artikel niet uitdrukkelijk als grondslag voor de terugvordering is vermeld, brengt niet mee dat het bestreden besluit niet draagkrachtig is gemotiveerd. Appellanten zijn hierdoor overigens ook niet in hun belangen geschaad, nu zij blijkens hun beroep op artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 wisten dat artikel 49 de grondslag voor de terugvordering vormt. Het beroep op artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan niet slagen. Voorzover de toekenning van de premie bij besluit van 11 juni 2003 moet worden aangemerkt als een fout van verweerder, omdat de beoordeling van de bevindingen van de bedrijfscontrole toen al zou hebben plaatsgevonden, heeft deze fout betrekking op een feitelijk element dat relevant is voor de berekening van de betrokken betaling en is het besluit tot terugvordering appellanten binnen twaalf maanden na de betaling aan appellanten medegedeeld. 5.7 Het standpunt dat de toegepaste sanctie onevenredig is, kan appellanten niet baten. Deze sanctie vloeit voort uit het in Verordening (EG) nr. 2419/2001 neergelegde gedifferentieerde sanctiestelsel. Verweerder heeft terecht overwogen dat het hem niet vrijstond hiervan af te wijken en dat het sanctiestelsel blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen niet strijdig is met het evenredigheidsbeginsel. 5.8 Aangezien in bezwaar het primaire besluit niet is herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, was er ten slotte voor verweerder geen reden voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 5.9 Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 Awb. Het College verklaart het beroep ongegrond. Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006. w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener