ECLI:NL:CBB:2006:AY4188

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 05/116 20 april 2006 27110 Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk Subsidieregeling innovatiestimulering Uitspraak in de zaak van: Technische Universiteit Delft, te Delft, appellante, gemachtigde: mr. drs. J. van Leeuwen, werkzaam appellante, tegen de Minister van Economische Zaken, verweerder, gemachtigde: mr. G. Baarsma, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem. Appellante heeft bij brief van 7 februari 2005, bij het College binnengekomen op 9 februari 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 december 2004. Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de beslissing van 29 juli 2003 ongegrond verklaard. Laatstbedoeld besluit betrof de afwijzing van de aanvraag van appellante om op grond van de – op de Kaderwet EZ-subsidies gebaseerde – Subsidieregeling innovatiegerichte onderzoeksprogramma’s in aanmerking te komen voor een subsidie ten behoeve van haar onderzoeksproject, getiteld “Ontwikkeling van (electro)chemische coatings op magnesiumextrusie”. Bij brief van 26 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 9 maart 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen. Aan de zijde van verweerder zijn voorts verschenen mr. R. Volkers en dr. ir. P. van Veenendaal. 2. De grondslag van het geschil 2.1 De Subsidieregeling innovatiegerichte onderzoeksprogramma’s (hierna: de Regeling), luidt, voorzover hier van belang, als volgt: “Artikel 2 1. De minister verstrekt op een aanvraag subsidie aan: a. een universiteit of een onderzoekinstelling die voor eigen rekening en risico een onderzoekproject uitvoert dat past in een onderzoekprogramma of b. de deelnemers in een samenwerkingsverband die voor gezamenlijke rekening en risico een onderzoekproject uitvoeren dat past in een onderzoekprogramma. 2. Als onderzoekprogramma’s worden aangewezen de door de programmavoorbereidingscommissies (…) of de programmacommissies (…) vastgestelde meerjarenplannen met betrekking tot de volgende onderzoekgebieden: (…) f. oppervlaktetechnologie; (…) Artikel 5 1. De minister stelt bij ministeriële regeling perioden vast, waarbinnen aanvragen om subsidie in het kader van een onderzoekprogramma kunnen worden ingediend. 2. De minister stelt voorts bij ministeriële regeling per onderzoekprogramma een subsidieplafond vast voor het verlenen van subsidies in het kader van een onderzoekprogramma op in een periode ontvangen aanvragen. Artikel 6 (…) 2. De aanvraag gaat vergezeld van een pre-advies van de stuurgroep over de globale opzet van het onderzoekproject, van een begroting en van een projectplan alsmede van andere bescheiden, overeenkomstig hetgeen in het formulier is vermeld. (…) Artikel 8 1. De minister wint omtrent een aanvraag het advies in van de stuurgroep. 2. De stuurgroep geeft aan de minister in ieder geval een negatief advies: a. indien de aanvraag niet voldoet aan deze regeling en de daarop berustende bepalingen; b. indien hij het onaannemelijk acht dat het onderzoekproject binnen vier jaren kan worden uitgevoerd; c. indien onvoldoende vertrouwen bestaat dat de betrokkenen de capaciteiten hebben om het onderzoekproject naar behoren uit te voeren; d. indien gegronde vrees bestaat dat de betrokkenen het onderzoekproject niet kunnen financieren; e. indien van het onderzoekproject onvoldoende positieve gevolgen voor de Nederlandse economie te verwachten zijn. 3. De stuurgroep rangschikt per onderzoekprogramma de aanvragen waaromtrent het positief adviseert zodanig, dat een onderzoekproject hoger gerangschikt wordt naar mate het meer bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het betrokken onderzoekprogramma. Artikel 9 De minister beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag indien de stuurgroep een negatief advies heeft uitgebracht. Artikel 10 1. De minister verdeelt het beschikbare bedrag in de volgorde van de rangschikking van de aanvragen door de stuurgroep. 2. De minister kan afwijken van het eerste lid en van artikel 9, indien een advies van de stuurgroep in strijd is met deze regeling dan wel niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.” Het Instellingsbesluit Stuurgroep innovatiegerichte onderzoekprogramma’s luidt, voorzover hier van belang, als volgt: “Artikel 2 Er is een Stuurgroep innovatiegerichte onderzoekprogramma’s. Artikel 3 1. De stuurgroep heeft tot taak: (…) d. zo nodig programmavoorbereidingscommissies in te stellen; (…) f. programmacommissies in te stellen; (…)” De ministeriële regeling van 28 februari 2003, houdende wijziging van de Subsidieregeling innovatiegerichte onderzoekprogramma’s alsmede vaststelling onderzoekprogramma en indieningsperioden 2003 luidt, voorzover hier van belang, als volgt: “Artikel III 1. Als perioden waarbinnen aanvragen om subsidie in het kader van een onderzoekprogramma kunnen worden ingediend, worden vastgesteld: (…) b. de tweede dag na dagtekening van de Staatscourant waarin deze regeling wordt geplaatst, tot 31 maart 2003 voor het onderzoekprogramma IOP Oppervlaktetechnologie; (…). 2. De subsidieplafonds voor het verlenen van subsidies op aanvragen, ontvangen in de in het eerste lid, onder (…) b (…) genoemde perioden, worden vastgesteld op : (…) b. € 2.000.000 (IOP Oppervlaktetechnologie); (…)” Artikel 4:25, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - In het kader van het deelprogramma magnesium binnen het innovatiegerichte onderzoekprogramma (hierna: IOP) Oppervlaktetechnologie is voor de subsidieperiode 2002/2003 een tender opengesteld voor voorstellen die passen binnen één van de vijf thema’s op ondergrond magnesium. Deze tender bestond uit twee stappen: een tender voor verkorte voorstellen (zogenoemde “A-4 voorstellen”) en daaropvolgend een tender voor volledige IOP voorstellen. - In het kader van de “A-4 ronde” zijn zes verkorte voorstellen ingediend, waaronder dat van appellante, getiteld “Ontwikkeling van (electro)chemische coatings op magnesiumextrusies”. Met betrekking tot dit voorstel heeft de werkgroep magnesium op 25 oktober 2002 de Programmacommissie van het IOP Oppervlaktetechnologie geadviseerd een positief preadvies af te geven. In het advies van de werkgroep wordt vermeld: “Betreft een interessant voorstel, passend in het deelprogramma en goed uitvoerbaar door indieners. Er zijn echter al bedrijven die Mg anodiseren, nadere uitleg hiervan door indieners is gewenst. Het industrieel draagvlak dient te blijken bij indiening in volledige tenderronde.” - Bij brief van 15 januari 2003 heeft de Programmacommissie van het IOP Oppervlaktetechnologie aan appellante meegedeeld dat de Stuurgroep IOP een positief preadvies heeft toegekend aan zijn A-4 voorstel “Ontwikkeling van (electro)chemische coatings op magnesiumextrusies”. Daarbij is vermeld dat het voorstel van appellante goed scoorde op de criteria kwaliteit, economische relevantie en programmatische inpassingen en iets minder op de criteria innovativiteit en industriële relevantie. Tevens meldde de programmacommissie dat zij in het volledige IOP voorstel graag enkele vragen beantwoord zou zien, te weten: “Er bestaan reeds bedrijven die magnesiumsubstraten anodiseren: wat is de inhoudelijke relatie tussen het projectvoorstel en de bestaande technieken? Wat is het industriële draagvlak van het voorgestelde project?” - Appellante heeft bij brief van 31 maart 2003 het volledige IOP voorstel voor het project “Ontwikkeling van (electro)chemische coatings op magnesiumextrusies” ingediend. - Dit voorstel, genummerd IOT03004, is tezamen met vier andere voorstellen in eerste instantie beoordeeld door de werkgroep magnesium. In de vergadering op 9 april 2003 heeft de werkgroep ten behoeve van de programmacommissie een rangschikking opgesteld van de ontvangen projectvoorstellen. Evengenoemd voorstel van appellante heeft van de werkgroep een score van 9 punten gekregen (van de vier andere voorstellen kreeg er één 14 punten en de rest 12; in totaal waren 16 punten te behalen) en is als laatste in de rangschikking opgenomen. In het verslag van de vergadering is het volgende vermeld: “Tot slot geven de leden unaniem aan blij verrast te zijn met de kwaliteit van de ingediende voorstellen en de wijze waarop enkele indieners het commentaar van de Programmacommissie en de Werkgroep Magnesium tijdens de presentaties op 7 maart jl. hebben vertaald in de uiteindelijke projectvoorstellen. De 5 projecten geven bij elkaar een goed en afgerond totaalbeeld. Indien alle projectvoorstellen zouden resulteren in een subsidietoekenning, hebben de leden van de werkgroep daar – gezien de kwaliteit van de ingediende voorstellen – geen moeite mee.” - Het advies van de werkgroep magnesium is besproken in de vergadering van de Programmacommissie IOP Oppervlaktetechnologie van 11 april 2003. In het verslag wordt onder meer het volgende vermeld: “Alle Programmacommissie-leden kunnen zich vinden in de ranking, die ook breed wordt gedragen in de werkgroep. (…) De Programmacommissie is van mening dat de onderwerpen passen in de ketenbenadering als geheel. Projectvoorstel IOT03004 vindt men echter onder de maat. De indieners van dit projectvoorstel vragen het grootste budget aan, maar hebben weinig tot niets gedaan met de opmerkingen van de Programmacommissie en de werkgroep magnesium tijdens de bijeenkomst op 7 februari jl.. Als project IOT03004 zou afvallen, dan blijft er een groot deel van het budget over. (…) Conclusie: de Programmacommissie neemt de ranking en het advies van de werkgroep magnesium over, maar zal de Stuurgroep IOP adviseren projectvoorstel IOT03004 niet te honoreren.” - In het “Advies Programmacommissie IOP Oppervlaktetechnologie inzake tender 2002 / 2003, deelprogramma Magnesium” van 20 mei 2003 heeft de programmacommissie de Stuurgroep IOP geadviseerd over te gaan tot toekenning van subsidie aan de indieners van vier projectvoorstellen, die gezamenlijk een budget van € 1.499.666 vertegenwoordigen. Ten aanzien van het project IOT03004 is vermeld: “Ten opzichte van de overige projectvoorstellen scoort projectvoorstel IOT 03004 zodanig laag dat de Programmacommissie de Stuurgroep IOP niet adviseert tot committering van dit onderzoeksproject (EUR 770.407). Hiermee zal sprake zijn van een overschot ter grootte van EUR 500.334 op het beschikbare kennisontwikkelingsbudget van EUR 2.000.000.” - Bij brief van 15 juli 2003 heeft de Stuurgroep IOP verweerder, onder andere, geadviseerd het op de vijfde plaats gerangschikte projectvoorstel IOT03004 af te wijzen. - Bij besluit van 29 juli 2003 heeft verweerder de aanvraag van appellante voor subsidie voor het project met nummer IOT03004 afgewezen. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 8, eerste lid, onder e, van het IOP de Stuurgroep IOP in ieder geval een negatief advies geeft indien van het project onvoldoende positieve gevolgen voor de Nederlandse economie zijn te verwachten. Verder heeft verweerder overwogen dat de Stuurgroep IOP van mening is “dat uw project kwalitatief niet voldoende scoorde in verhouding met de andere ingediende projectvoorstellen.” - Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 5 september 2003 bezwaar gemaakt. - Op 18 november 2003 is appellante omtrent haar bezwaren gehoord. - In het kader van de bezwaarprocedure heeft verweerder bij brief van 22 januari 2004 de Programmacommissie IOP verzocht om een nadere motivering van haar advies. Ook is gevraagd om een reactie op het verzoek van appellante om alsnog in aanmerking te komen voor het resterende budget. - Bij brief van 31 maart 2004 heeft de Programmacommissie IOP Oppervlaktetechnologie te kennen gegeven dat de tenderprocedure naar haar mening op juiste wijze is uitgevoerd. Het volgende wordt vermeld: “Uit de scorekaarten van de verschillende projecten blijkt dat project IOT03004 vooral minder scoort op de criteria “Kwaliteit onderzoeksproject” (…) en “Innovativiteit” (…). De redenen voor deze mindere score zijn: - De Programmacommissie heeft in haar preadvies expliciet gevraagd de volgende vragen te beantwoorden: Wat is de inhoudelijke relatie tussen het projectvoorstel en de bestaande technieken? Wat is het industriële draagvlak van het voorgestelde project? Op deze vragen is geen antwoord gegeven in het definitieve voorstel, hetgeen bijdroeg aan de lage score. (…) - Er zijn al geschikte (electro)chemische processen op de markt voor magnesium, die een vergelijkbaar resultaat opleveren, hetgeen resulteerde in een lagere score op het criterium “Innovativiteit”. (…) Ten opzichte van de overige projectvoorstellen scoort projectvoorstel IOT03004 zodanig laag dat de Programmacommissie de Stuurgroep IOP heeft geadviseerd niet tot committering van dit onderzoeksproject over te gaan. (…) Tevens stelt de Programmacommissie dat, conform de IOP-regeling, een gedeeltelijke toekenning van budgetten niet is toegestaan, en dat derhalve het verzoek van de indiener om toewijzing van het restbudget niet kan worden ingewilligd.” - Bij brief van 20 juli 2004 heeft de Stuurgroep IOP te kennen gegeven dat zij geen aanleiding ziet om terug te komen op het eerder gegeven advies en evenmin om een nader advies te geven. “De Stuurgroep onderkent hierbij dat een project waaromtrent niet positief wordt geadviseerd niet in de rangschikking behoort te zijn opgenomen, maar dit doet niet af aan het inhoudelijke oordeel omtrent het ingediende voorstel.” - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Verweerder heeft in bezwaar de afwijzing van de aanvraag van appellante gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd de kwalitatieve waardering van het projectvoorstel van appellante in vergelijking tot de overige aanvragen. Verweerder is van mening dat zeker bij een tenderprocedure, waarbij expliciet is gewezen op onderdelen van het verkorte voorstel waarop een nadere toelichting is vereist, de aanvrager verantwoordelijk is voor een duidelijke en volledige motivering van zijn projectvoorstel. Volgens verweerder heeft appellante hier niet aan voldaan. Gelet op de gerichte vraag van de programmacommissie omtrent de relatie met bestaande technieken had appellante een technische inhoudelijke toelichting moeten geven op de verhouding tussen het projectvoorstel en al bestaande algemene technieken. In haar projectvoorstel heeft appellante echter slechts een summiere toelichting in algemene bewoordingen verstrekt. Het industriële draagvlak voor het voorgestelde project heeft zij slechts summier onderbouwd, ook in vergelijking met een ander projectvoorstel van appellante waarvoor wél subsidie is toegekend. Verder is de waardering van het project van appellante door de werkgroep magnesium verweerder niet inhoudelijk onjuist, onduidelijk of innerlijk tegenstrijdig gebleken. Evenmin is verweerder gebleken van belangenverstrengeling of onvoldoende deskundigheid bij leden van de werkgroep. De overweging in het besluit van 29 juli 2003 dat van het project onvoldoende positieve gevolgen zijn te verwachten voor de Nederlandse economie, is onjuist, aangezien de projectaanvraag wel in de rangschikking is betrokken. 4. Het standpunt van appellante Appellante heeft, samengevat en voorzover voor de beoordeling door het College van belang, gesteld dat alleen de kwalitatieve waardering van de aanvraag de grondslag voor de weigering heeft gevormd. 5.1 Het College stelt voorop dat geen van de in artikel 8, tweede lid, van de Regeling genoemde gevallen waarin de stuurgroep verweerder in ieder geval negatief adviseert zich in het voorliggende geval voordoet. 5.2 Voorts moet worden vastgesteld dat de omstandigheid dat met appellantes project het subsidieplafond zou worden overschreden evenmin zonder meer tot het oordeel moet leiden dat de aanvraag van appellante niet voor toewijzing in aanmerking komt. Uit artikel 4:25, tweede lid, Awb volgt slechts dat een subsidie wordt geweigerd voorzover het subsidieplafond zou worden overschreden. Uit de Regeling, noch uit de toelichting daarop blijkt dat niet is toegestaan een aanvraag gedeeltelijk, te weten voor het deel tot aan het subsidieplafond, te honoreren. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de rechtsopvatting van de programmacommissie IOP in haar brief van 31 maart 2004, die voor de aanvraag waarmee het subsidieplafond wordt overschreden neerkomt op een “alles of niets”, niet juist is. Het College ziet geen reden daar anders over te oordelen. 5.3 Het College stelt vast dat, hoewel formeel gesproken de stuurgroep is aangewezen als het orgaan dat verweerder omtrent de IOP-aanvragen adviseert, er in de praktijk een belangrijke rol is weggelegd voor werkgroepen. Deze werkgroepen beschikken over de op het specifieke onderzoeksgebied benodigde deskundigheid om de projectvoorstellen inhoudelijk op hun merites te beoordelen en aan de hand daarvan een rangschikking te maken. 5.4 In het geval van appellante heeft de werkgroep magnesium niet negatief omtrent het door haar ingediende voorstel geadviseerd. Weliswaar heeft de werkgroep het projectvoorstel van appellante als vijfde op de lijst gerangschikt, maar daarmee heeft de werkgroep geen oordeel gegeven, in die zin dat dit voorstel zodanig onder de maat is dat daarvoor in het geheel geen subsidie verstrekt zou behoren te worden. Integendeel, de werkgroep heeft zich in zijn advies aan de programmacommissie, ook ten aanzien van het project van appellante, positief uitgelaten over de kwaliteit van de voorstellen en zelfs aangegeven dat hij er niets op tegen zou hebben indien alle projecten subsidie zouden ontvangen. 5.5 Anders dan de werkgroep hebben de programmacommissie en – in navolging daarvan – de stuurgroep en verweerder het standpunt ingenomen dat het projectvoorstel van appellante in kwalitatief en innovatief opzicht zodanig onderdoet voor de overige voorstellen dat de aanvraag niet gehonoreerd kan worden. Nu het standpunt van de drie laatstgenoemden ten aanzien van de mate van kwaliteit en innovativiteit van het projectvoorstel van appellante zo sterk van dat van de werkgroep afwijkt, bestond voor hen de verplichting dit afwijkende standpunt deugdelijk en afdoende te motiveren. 5.6 Uit de in het kader van de voorbereiding van het besluit van 29 juli 2003 gegeven adviezen wordt evenwel niet duidelijk waarom het projectvoorstel van appellante in vergelijking met de andere vier voorstellen “onder de maat” is. De reden die voor het negatieve advies is gegeven, is dat appellante twee vragen die betrekking hebben op de verhouding tot bestaande technieken en het industriële draagvlak niet voldoende heeft beantwoord. Daarmee is nog niets gezegd over de vraag of het projectvoorstel van appellante de vergelijking met de andere voorstellen kan doorstaan. Het advies van de programmacommissie is gebaseerd op het advies van de werkgroep magnesium die de aanvragen in eerste instantie heeft beoordeeld en gerangschikt. Blijkens de door de werkgroep magnesium opgemaakte beoordelingsformulieren waren ook bij de vier andere, hoger gewaardeerde projecten op bepaalde aspecten van het voorstel kanttekeningen te maken en waren sommige onderdelen nog niet geheel uitgewerkt. 5.7 Het is dan ook terecht dat verweerder in het kader van de bezwaarschriftprocedure de stuurgroep – via de programmacommissie – heeft verzocht om een nadere motivering van de conclusie dat het projectvoorstel van appellante kwalitatief en innovatief minder scoort ten opzichte van de andere voorstellen, waarbij de argumenten van appellante dienen te worden betrokken. 5.8 In reactie op evengenoemd verzoek heeft de programmacommissie volstaan met een beschrijving van de gevolgde adviesprocedure en een herhaling van haar standpunt, zonder op het door appellante aangevoerde in te gaan. De stuurgroep heeft op zijn beurt volstaan met de enkele mededeling dat geen aanleiding bestaat van het eerdere advies terug te komen, met de aantekening dat het voorstel van appellante achteraf beschouwd niet in de rangschikking had moeten worden opgenomen. Daarmee heeft de stuurgroep, noch de programmacommissie voldaan aan het uitdrukkelijke verzoek van verweerder om op grond van hetgeen appellante in bezwaar naar voren heeft gebracht een nadere toelichting te geven. Verweerder heeft hier ten onrechte genoegen mee genomen. Het had op zijn weg gelegen de stuurgroep/ programmacommissie hierop te wijzen en te vragen alsnog aan het verzoek te voldoen. 5.9 Het College is van oordeel dat het bestreden besluit, noch het door verweerder gevolgde advies van de stuurgroep een afdoende antwoord geeft op de vraag waarin het projectvoorstel van appellante zich vergeleken met de andere projectvoorstellen in kwalitatief en innovatief opzicht in zodanige mate in negatieve zin van die voorstellen onderscheidt dat niet tot toewijzing van de aanvraag voor subsidie van appellante kan worden overgegaan. Het antwoord op deze vraag is van belang, omdat indien niet staande kan worden gehouden dat de aanvraag van appellante “onder de maat” is – waarbij overigens niet geheel duidelijk is waar, indien verder aan alle in de Regeling genoemde vereisten is voldaan, de lat wordt gelegd dan wel hoe groot de afstand tot de gehonoreerde aanvragen mag zijn – een gedeeltelijke honorering van subsidie tot het vastgestelde subsidieplafond niet kan worden uitgesloten. Het gegeven dat appellante twee in het kader van het preadvies genoemde aandachtspunten onvoldoende zou hebben toegelicht, is daartoe, zoals gezegd, niet voldoende. Overigens heeft appellante dit gegeven gemotiveerd betwist door er onder meer op te wijzen dat het projectvoorstel waarvoor het preadvies is afgegeven door de combinatie met een ander A-4 voorstel in relevante mate afwijkt van het uiteindelijke eindvoorstel. Daar is verweerder evenmin op ingegaan. 5.10 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit van 29 december 2004 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit moet wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 Awb worden vernietigd. 5.11 Nu het bestreden besluit reeds op grond van het bovenstaande voor vernietiging in aanmerking komt, komt het College niet toe aan bespreking van hetgeen appellante in deze procedure overigens nog naar voren heeft gebracht. 5.12 Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig. Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 29 december 2004; - draagt verweerder op met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen; - bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht, te weten € 273,-- (zegge: tweehonderddrieenzeventig euro), vergoedt, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die dit griffierecht moet vergoeden. Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 april 2006. w.g. B. Verwayen w.g. C.G.M. van Ede