ECLI:NL:CBB:2005:AU1972

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 03/1465 31 augustus 2005 5125 Regeling dierlijke EG-premies Uitspraak in de zaak van: Maatschap A en B, te X, appellante, gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen. Appellante heeft bij brief van 12 december 2003, bij het College binnengekomen op 15 december 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 november 2003. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen twee besluiten op grond van de Regeling dierlijke EG-premies. Verweerder heeft bij brief van 18 februari 2004 een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2004. Bij beschikking van 27 oktober 2004 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder enkele vragen voorgelegd. Verweerder heeft bij brief van 7 januari 2005 op deze vragen geantwoord. Op 8 juni 2005 is het beroep wederom ter zitting behandeld, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van de het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb 2000, L 204, blz. 1) luidt, voorzover hier van belang, als volgt: "1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders: - houdt een register bij, - stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden. (…) 4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt." In artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (Pb 1997, L 354, blz. 19) was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald: "Het register bevat ten minste het volgende: a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG; b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan; c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek; d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst; e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht." De preambule en de artikelen 2, 17, 25, 36, 38 en 48 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327, blz. 11), luiden, voorzover hier van belang, als volgt: "(33) Kortingen en uitsluitingen moeten worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en van de bijzondere problemen die door overmacht of door buitengewone en natuurlijke omstandigheden kunnen worden veroorzaakt. De kortingen en uitsluitingen moeten gedifferentieerd zijn naar de ernst van de onregelmatigheid en gaan tot algehele uitsluiting van een of meerdere steunregelingen gedurende een bepaalde termijn. (34) Bij de vaststelling van kortingen en uitsluitingen moet rekening worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende regelingen die onder het geïntegreerde systeem vallen. (…) In steunaanvragen "dieren" hebben onregelmatigheden tot gevolg dat de betrokken dieren niet voor steun in aanmerking komen. (…) Met betrekking tot steunaanvragen "dieren" moeten kortingen worden toegepast vanaf het eerste dier waarbij onregelmatigheden worden ontdekt, maar deze kortingen moeten, ongeacht de hoogte ervan, minder streng zijn wanneer slechts bij hoogstens drie dieren onregelmatigheden worden ontdekt. In alle overige gevallen moet de hoogte van de sanctie afhankelijk zijn van het percentage dieren waarbij onregelmatigheden worden ontdekt. Artikel 2 - Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) s) “geconstateerd dier”: een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan; (…) Artikel 17 - Algemene beginselen 1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden. (…) 3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert. Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse 1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend. 2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder: a) een controle om na te gaan of het aantal op het bedrijf aanwezige dieren waarvoor steunaanvragen zijn ingediend en het aantal runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend, overeenstemt met het aantal in de registers ingeschreven dieren en, voor runderen, met het aantal dieren dat aan het gecomputeriseerde gegevensbestand is gemeld; b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee: - steekproefcontroles van bewijsstukken, zoals aankoop- en verkoopfacturen, slachtdocumenten, (…) voor dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om de gegevens in het register of de meldingen aan het gecomputeriseerde gegevensbestand na te trekken; - steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register; (…) Artikel 36 - Berekeningsgrondslag (…) 3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren. Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden. 4. Wanneer overtredingen van de identificatie- en registratieregeling voor runderen worden vastgesteld, gelden de volgende bepalingen: (…) b) wanneer het bij de vastgestelde onregelmatigheden gaat om foute vermeldingen in het register (…), wordt het betrokken dier slechts als niet geconstateerd beschouwd, wanneer deze fouten bij ten minste twee controles binnen een periode van 24 maanden worden geconstateerd. In alle overige gevallen worden de betrokken dieren reeds na de eerste ontdekking van een onregelmatigheid als niet geconstateerd beschouwd. Het bepaalde in artikel 12 is van toepassing op de melding en het registreren van gegevens in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen. Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor . steun wordt aangevraagd (…) 2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken, gekort: (…) Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20 %, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd. (…) 3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen. (…) Artikel 48 - Overmacht en buitengewone omstandigheden 1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld. 2. Als buitengewone omstandigheden kan de bevoegde instantie bijvoorbeeld aanvaarden: (…) b) langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd; (…)" Bij de Regeling dierlijke EG-premies is onder meer het volgende bepaald: "Artikel 4.6 Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die: (…) c. overeenkomstig de bepalingen gesteld bij en krachtens verordening 1760/2000 zijn geïdentificeerd en geregistreerd. Artikel 7.1 1. Een premie wordt de producent slechts verleend: (…) c. indien de producent een bedrijfsregister bijhoudt; (…)" Bij de Regeling identificatie- en registratie van dieren 2002 (Stcrt. 2001, 250) was ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald: "Artikel 16 In deze paragraaf wordt verstaan onder: (…) c. bedrijfsregister: het door de houder op zijn bedrijf bij te houden register, bedoeld in artikel 7, eerste lid, eerste gedachtestreepje, van verordening 1760/2000; (…) Artikel 21 1. Het bedrijfsregister bevat de gegevens, bedoeld in (…) artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van verordening 1760/2000 en in artikel 8 van verordening 2629/97. 2. Het bedrijfsregister wordt schriftelijk of elektronisch bijgehouden. 3. Indien het bedrijfsregister schriftelijk wordt bijgehouden, tekent de houder de in het eerste lid bedoelde gegevens aan in het door de minister verstrekte bedrijfsregister dat overeenkomt met het in bijlage II, onder A, vastgestelde model. 4. Indien het bedrijfsregister elektronisch wordt bijgehouden, draagt de houder er zorg voor dat de in het eerste lid bedoelde gegevens per rund overzichtelijk in beeld kunnen worden gebracht en ter plekke kunnen worden uitgeprint. 5. De periode, bedoeld in artikel 7, vierde lid, van verordening 1760/2000, dat het bedrijfsregister wordt bewaard, bedraagt drie jaar." 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Op 6 februari 2002 heeft appellante een aanvraag om premie ingediend voor het aanhouden van 25 stieren. - Op 27 maart 2002 heeft op het bedrijf van appellante een fysieke controle plaatsgevonden. In het rapport van de controle is onder meer vermeld dat op herhaald en dringend verzoek geen voorgeschreven dan wel een ander soort bedrijfsregister kon worden getoond. Voorts is vermeld dat volgens de maten van appellante wel bekend is dat het voorgeschreven bedrijfsregister bijgehouden moet worden, maar het toch niet wordt bijgehouden, omdat beiden niet genoeg bekend zijn met de I&R-regeling. - Bij besluit van 12 juni 2003 heeft verweerder de aanvraag om premie voor het aanhouden van de 25 stieren afgewezen. - Bij besluit van 17 juni 2003 heeft verweerder voorts de in 2002 ingediende aanvragen om premie voor de slacht van 45 stieren afgewezen. - Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 14 juli 2003, aangevuld bij brief van 22 oktober 2003, bezwaar gemaakt. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder In het bestreden besluit, waarbij appellantes bezwaren ongegrond zijn verklaard, heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen. Tijdens de fysieke controle van 27 maart 2002 heeft de AID-controleur geconstateerd dat appellante geen bedrijfsregister heeft bijgehouden. Uit het controlerapport blijkt dat appellante ten tijde van de controle heeft verklaard dat zij wel wist dat zij een bedrijfsregister moet bijhouden, maar dit niet bijhoudt, omdat zij niet genoeg bekendheid heeft met de I&R-regeling. Tevens blijkt uit het rapport dat de controleur appellante meerdere malen heeft gevraagd of zij, in welke vorm dan ook, een bedrijfsregister kan tonen. In het bezwaarschrift is gesteld dat appellante wel de onderliggende stukken (aan- en verkoopfacturen, bankbescheiden, enz.) ter beschikking had, maar deze niet op het bedrijf aanwezig waren. De bedrijfsadministratie dient echter te allen tijde op het bedrijf aanwezig te zijn. Daarbij doet dit niet af aan de verplichting om een bedrijfsregister bij te houden. Tijdens de fysieke controle is gebleken dat de gegevens met betrekking tot de aan- en afvoer van de runderen structureel niet zijn bijgehouden, waardoor niet is voldaan aan het criterium dat per rund in één oogopslag een overzicht moet kunnen worden verkregen van alle gegevens zoals in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2629/97 is voorgeschreven. Op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 kon aldus geen slachtpremie en stierenpremie worden toegekend. Van het horen van appellante is op grond van artikel 7:3 Awb afgezien. In zijn brief van 7 januari 2005 alsmede ter zitting op 8 juni 2005 heeft verweerder desgevraagd nadere inlichtingen gegeven over de grondslag van het bestreden besluit. Verweerders standpunt komt in wezen hierop neer. Bij de fysieke controle op 27 maart 2002 waren 26 dieren betrokken. Deze dieren komen, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 in de zaak Ingemar Nilsson (C-131/00; Jur. 2001, I-10165; hierna: het arrest Nilsson), niet voor premie op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 in aanmerking, omdat het bedrijfsregister ontbrak. De 26 dieren dienen (bovendien) als niet-geconstateerd te worden beschouwd in de zin van artikel 2, onder s, van Verordening (EG) nr. 2419/2001. De overige 44 dieren waarvoor in 2002 premie is aangevraagd, komen op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 5.1 Het College oordeelt allereerst over appellantes grief dat zij ten onrechte niet is gehoord. Verweerder heeft van het horen van appellante afgezien, omdat appellantes bezwaar kennelijk ongegrond zou zijn. Van een kennelijk ongegrond bezwaar was naar het oordeel van het College evenwel geen sprake. Appellante heeft in bezwaar immers betwist dat zij ten tijde van de fysieke controle niet over een bedrijfsregister beschikte. Juist in geval van een betwisting van de feiten is de hoorzitting bij uitstek de gelegenheid voor de bezwaarmaker zijn standpunt ter zake nader toe te lichten. Het College stelt hiernaast vast dat de primaire besluiten gebaseerd waren op artikel 38 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, terwijl verweerder aan het bestreden besluit artikel 17, derde lid, van deze verordening ten grondslag heeft gelegd. Als verweerder een dergelijke aanpassing noodzakelijk acht, kan hij niet tegelijkertijd het standpunt innemen dat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Ook om die reden was geen sprake van een situatie waarin van het horen van appellante kon worden afgezien. De conclusie moet zijn dat verweerder appellante ten onrechte niet heeft gehoord. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit wordt wegens strijd met artikel 7:2 Awb vernietigd. 5.2 Het College ziet evenwel reden met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en overweegt hiertoe als volgt. 5.3 Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat op appellantes bedrijf ten tijde van de controle op 27 maart 2002 een bedrijfsregister ontbrak. Appellante gebruikte immers niet het voorgeschreven model-bedrijfsregister en kon evenmin een administratie tonen die het mogelijk maakte om in één oogopslag alle gegevens, als voorgeschreven in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2627/97, vast te stellen. De stukken die appellante in beroep heeft overgelegd, kunnen haar niet baten. De administratie dient immers ten tijde van de controle aanwezig te zijn. Bovendien geven deze stukken, gelet op de dagtekening dan wel het ontbreken ervan, geen uitsluitsel over de situatie ten tijde van de controle. Dat er vóór 1 juli 2002 geen voorgeschreven bedrijfsregister was ingevoerd, zoals appellante stelt, is onjuist. Het College verwijst kortheidshalve naar het Model bedrijfsregister voor runderen, zoals opgenomen in Bijlage II behorend bij artikel 21, derde lid, van de op 1 januari 2002 in werking getreden Regeling identificatie- en registratie van dieren 2002. Voor degenen die nog geen gebruik maakten van dit modelregister, hanteerde verweerder het één-oogopslag-criterium. 5.4 Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, www.rechtspraak.nl, LJN AT1731), dit in het voetspoor van het arrest Nilsson, levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen. Nu wegens het ontbreken van een bedrijfsregister op het bedrijf van appellante geen doeltreffende controle kon worden verricht, is het College met verweerder van oordeel dat een dergelijke situatie aldus moeten worden uitgelegd dat een controle ter plaatse als bedoeld in artikel 17 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 door het bedrijfshoofd van appellante is verhinderd. 5.5 De 26 premieaanvragen die ten tijde van de controle reeds waren ingediend, zijn op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 dan ook terecht afgewezen. De overige 44 in 2002 ingediende aanvragen zijn eveneens terecht afgewezen, omdat het in artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 bedoelde percentage, verkregen door het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun is aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden zijn vastgesteld (26), te delen door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen (44), groter is dan 20 % procent (namelijk 59,09 %). 5.6 Appellantes standpunt dat de toegepaste sanctie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, kan het College niet onderschrijven. Het Hof van Justitie heeft immers in zijn arrest van 17 juli 1997 in de zaak National Farmers’ Union (C-354/95, Jur. 1997, I-4559) inzake een vergelijkbare sanctiebepaling, artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 - deze verordening is de voorganger van Verordening (EG) nr. 2419/2001- het beroep op strijd met het evenredigheidsbeginsel expliciet verworpen. 5.7 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een kostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 805,-(zegge: achthonderdvijf euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden; - bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,- (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt. Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2005. w.g. W.E. Doolaard w.g. M.S. Hoppener