ECLI:NL:CBB:2004:AR4777

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 00/560, 00/611, 00/613, 00/615, 01/475, 01/477, 01/479, 03/955, 03/1041 28 oktober 2004 32000 Bestrijdingsmiddelenwet Uitspraak in de zaken van: 1. Taminco N.V., te Gent (België), als rechtsopvolgster van UCB Chemicals N.V., te Gent (België), ter zake van de toelating van het bestrijdingsmiddel UCB-metam, 2. Kanesho Soil Treatment B.V., te Brussel (België), als rechtsopvolgster van BASF Nederland B.V., te Arnhem, ter zake van de toelating van het bestrijdingsmiddel BASF Monam Conc., 3. Luxan B.V., te Elst, toelatinghoudster van het bestrijdingsmiddel Luxan Monam Geconc., 4. Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, te Rotterdam, 5. Stichting Natuur en Milieu, te Utrecht, appellanten; gemachtigde van appellanten, genoemd onder 1 en 2 (hierna evenals hun rechtsvoorgangsters aan te duiden als respectievelijk appellante sub 1 en appellante sub 2), alsmede van appellante, genoemd onder 3: mr. A.A. Freriks, advocaat te Breda; gemachtigde van appellanten, genoemd onder 4 en 5: mr. drs. J. Rutteman, werkzaam bij appellante sub 4. tegen het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen, verweerder, gemachtigden: mr. J.H. Geerdink, advocaat te 's-Gravenhage, en mr. M.K. Polano, werkzaam bij verweerder. 1. Ontstaan en loop van de gedingen 1.1 De onderhavige zaken hebben betrekking op bestrijdingsmiddelen die als werkzame stof metam-natrium bevatten. Het betreft grondontsmettingsmiddelen die in een groot aantal teelten in de land- en tuinbouw worden toegepast. 1.2 De toelatingen van voornoemde bestrijdingsmiddelen zijn tot 1 december 1999 verlengd, wat BASF Monam Conc. en Luxan Monam Geconc. betreft bij besluiten van 25 november 1994, en wat UCB Metam betreft bij besluit van 21 februari 1997. Bij deze besluiten is er onder meer op gewezen dat een herbeoordeling van de bestrijdingsmiddelen zou plaatsvinden aan de hand van milieucriteria inzake persistentie en uitspoeling, als voorzien het (toentertijd in voorbereiding zijnde) Besluit milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen (hierna: Bmb) en dat de toelatingen zonodig zouden worden ingetrokken of gewijzigd, wanneer niet zou worden voldaan aan deze criteria. 1.3 Nadat een zodanige herbeoordeling had plaatsgevonden, is bij besluiten van 24 september 1999 (hierna: primair besluit I) onder toepassing van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw), juncto artikel 7, van de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (hierna: Rtb) beslist tot procedurele verlenging van de toelating van genoemde bestrijdingsmiddelen tot 1 september 2000. Bij primair besluit I is met betrekking tot de milieu-aspecten onder meer geconcludeerd: - dat de onderhavige toepassingen op basis van metam-natrium vooralsnog niet voldoen aan de norm voor niet-doelwit arthropoden zoals opgenomen in de Uniforme Beginselen, - dat de toepassingen vooralsnog niet voldoen aan de norm voor bodemmicro-organismen zoals opgenomen in de Uniforme Beginselen, alsmede dat een adequate risico-evaluatie moet worden geleverd, die aantoont dat onder veldomstandigheden geen onaanvaardbare effecten optreden op de microbiële activiteit; - dat gegevens ontbreken omtrent neveneffecten van de werkzame stof op niet-doelwit arthropoden. Voorts is bij primair besluit I aandacht besteed aan het aspect van de humane toxicologie, in welk verband melding is gemaakt van genotoxociteit en carcinogeniteit. Hieromtrent is opgemerkt dat de humane toxicologie voor het laatst aan de orde is gesteld in een stuk van het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen d.d. 5 oktober 1994, dat mede ten grondslag lag aan de verlenging van de toelatingen tot 1 december 1999. In genoemd stuk zijn geen aanvullende vragen gesteld aangaande evengenoemd onderwerp. Nadien zijn in 1996 door het RIVM enkele studies samengevat. Op 10 en 20 augustus 1999 zijn - zo is in primair besluit I te lezen - studies met betrekking tot de genotoxociteit en de carcinogeniteit van de aanvragers ontvangen, welke studies met voorrang zouden worden samengevat en beoordeeld. Onder het kopje "Verlengingstermijn" is bij primair besluit I opgemerkt dat onvoldoende tijd beschikbaar is om een goede beoordeling van het risico voor de mens als gevolg van blootstelling aan metam-natrium op te stellen, en dat de tijd die nodig is voor het opstellen van samenvattingen, het geven van een inhoudelijke beoordeling en de besluitvorming 12 maanden bedraagt. Appellanten sub 4 en 5 hebben tegen primair besluit I bezwaren ingediend. Verweerder heeft, beslissende op deze bezwaren, bij besluit van 29 juni 2000 (hierna: bestreden besluit I): - geconcludeerd dat geen besluit tot procedurele verlenging had mogen worden genomen, aangezien de omstandigheid dat de beoordeling op 1 september 1999 niet was afgerond, aan de aanvragers is te wijten; - besloten dat de toelating van de bestrijdingsmiddelen wordt beëindigd per 1 juli 2000; - beslist tot het stellen van een opgebruiktermijn, in dier voege dat voor de periode van 1 juli 2000 tot 1 januari 2001 de middelen mogen worden gebruikt en ten behoeve van het gebruik voorhanden of in voorraad mogen worden gehouden. Appellanten sub 1, 2 en 3 hebben tegen bestreden besluit I beroep ingesteld bij inleidend beroepschrift van 5 juli 2000, ingekomen bij het College op 6 juli 2000. Op 6 juli 2000 hebben deze appellanten een aanvullend beroepschrift ingediend. Bij besluiten van 28 juli 2000 heeft verweerder bestreden besluit I in dier voege gewijzigd, dat met terugwerkende kracht alsnog een aflevertermijn is vastgesteld voor de periode van 1 juli 2000 tot 1 januari 2001. Blijkens de motivering van deze besluiten heeft verweerder uitdrukkelijk rekening gehouden met nieuw aan het licht gekomen feiten ten aanzien van het al dan niet op de hoogte zijn van de toelatinghouders met rapporten uit 1994 en 1996 van het RIVM en TNO en de conclusies die verweerder aan deze rapporten heeft verbonden. Zulks omdat met zekerheid vaststaat - zo stelt verweerder in genoemde besluiten - dat de toelatinghouders niet eerder dan bij schrijven van 29 juni 1999 op de hoogte zijn gebracht van de nog te leveren gegevens. Ter zake van het voeren van verweer in het kader van voornoemd beroep heeft verweerder bij schrijven van 19 november 2001 verwezen naar een verweerschrift d.d. 11 juli 2001, uitgebracht in verband met een verzoek om voorlopige voorziening van appellanten sub 1, 2 en 3. Bij brief van 26 november 2002 heeft de gemachtigde van deze appellanten antwoord gegeven op een vanwege het College gestelde vraag omtrent voortzetting van de behandeling van het onderhavige beroep. 1.4 Bij besluiten van 22 december 2000 (hierna: primair besluit II) heeft verweerder, beslissende op verzoeken uit 1998 tot verlenging van eerdergenoemde bestrijdingsmiddelen, deze verzoeken afgewezen. Deze afwijzingen zijn onder meer gebaseerd op de conclusie dat niet is vastgesteld dat de betreffende middelen, wanneer zij overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens de Bmw worden gebruikt, de gezondheid niet schaden of de veiligheid niet in gevaar brengen van degene die het middel toepast. Wat de gezondheidsrisico's betreft, is onder andere gesteld dat de risicobeoordeling voor de toepasser mogelijk kan worden aangepast, wanneer aanvullende gegevens over de dermale absorptie van metam-natrium beschikbaar zijn, doch dat het in verband met de beschikbare tijd niet mogelijk was om de eerst op 24 november 2000 geleverde studies inzake dermale absorptie te beoordelen. Voorts heeft verweerder te kennen gegeven dat in verband met het bepaalde in het Bmb een adequate risico-evaluatie zou moeten worden geleverd, die aantoont dat onder veldomstandigheden geen onaanvaardbare effecten optreden op de microbiële activiteit na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorgestelde gebruiksaanwijzing, rekening houdend met het voortplantingsvermogen van de micro-organismen. Bij besluit van 25 mei 2001 heeft verweerder, beslissende op de bezwaren van appellanten sub 1 en, 2 tegen primair besluit II: - de aanvragen tot verlenging van de toelating van de middelen UCB-metam en BASF Monam Conc. aangemerkt als aanvragen om nieuwe toelatingen; - het bezwaar van deze appellanten inzake de bodemmicro-organismen ongegrond verklaard. Bij besluit van 22 juni 2001 heeft verweerder eenzelfde beslissing genomen naar aanleiding van de bezwaren van appellante sub 3. Tegen evenvermelde besluiten van 25 mei 2000 en 22 juni 2000 ( hierna aangeduid als bestreden besluit II) hebben appellanten sub 1, 2 en 3 bij een op 20 juni 2001 bij het College ingekomen beroepschrift beroep ingesteld. Ter zake van het voeren van verweer in het kader van dit beroep heeft verweerder bij schrijven van 16 november 2002 verwezen naar een verweerschrift d.d. 11 juli 2001, uitgebracht naar aanleiding van een verzoek om voorlopige voorziening van genoemde appellanten. Bij brief van 26 november 2002 heeft de gemachtigde van genoemde appellanten antwoord gegeven op een vanwege het College gestelde vraag omtrent voortzetting van de behandeling van het onderhavige beroep. 1.5 Bij besluiten van 22 maart 2002 heeft verweerder beslist de onderhavige bestrijdingsmiddelen met onmiddellijke ingang opnieuw toe te laten en als nieuwe einddatum 1 april 2007 vastgesteld. Voorts heeft verweerder bij deze besluiten herroepen de besluiten tot afwijzing van de verlengingsaanvragen van 22 december 2000. De besluiten van 22 maart 2002 berusten onder meer op de overwegingen: - dat het CTB zijn standpunt herziet met betrekking tot het aspect risico toepasser, daar is vastgesteld dat toepassingen van middelen op basis van metam-natrium, indien toegepast volgens het wettelijk gebruiksvoorschrift en de gebruiksaanwijzing, de gezondheid niet schaden of de veiligheid niet in gevaar brengen van degene die het middel toepast; - dat niet is vastgesteld dat toepassing van middelen op basis van metam-natrium geen voor het milieu onaanvaardbaar effect hebben; - dat eerdere afwijzingen waren gebaseerd op het ontbreken van een adequate risico-evaluatie (als hiervoor in § 1.4 omschreven) doch dat de afwijzingen op deze grond ten onrechte hebben plaatsgevonden, aangezien bestrijdingsmiddelen op basis van metam-natrium, ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, Bmb niet vallen onder de werking van het Bmb. Zowel appellanten sub 1, 2 en 3 als appellanten sub 4 en 5 hebben tegen de besluiten van 22 maart 2002 bezwaarschriften ingediend. Appellanten sub 4 en 5 hebben zich gewend tot de voorzieningenrechter van het College met het verzoek deze besluiten te schorsen. Bij uitspraak van 21 juni 2002 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek toegewezen, genoemde besluiten geschorst en onder meer bepaald dat de in geding zijnde bestrijdingsmiddelen worden behandeld als waren de toelatingen daarvan niet verlengd. De in deze uitspraak neergelegde zienswijze van de voorzieningenrechter komt er in essentie op neer, dat de omstandigheid dat de normen van het Bmb niet van toepassing zijn, verweerder niet ontslaat van de verplichting de toelating te toetsen aan de open norm van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, ten tiende, Bmw inzake het effect van het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsproducten voor het milieu. 1.6 Verweerder heeft naar aanleiding van evengenoemde uitspraak van de voorzieningenrechter bij besluiten van 2 augustus 2002 (hierna: primair besluit III) de besluiten van 22 maart 2002 herroepen en, op basis van een inhoudelijke beoordeling van de effecten van de bestrijdingsmiddelen voor het milieu, de middelen per onmiddellijke ingang toegelaten en als nieuwe einddatum 1 augustus 2007 vastgesteld. Voorts heeft verweerder daarbij herroepen bestreden besluit I en primair besluit II. Bij besluit van 11 juli 2003 (hierna: bestreden besluit III) heeft verweerder de bezwaren die tegen voornoemde besluiten van 2 augustus 2002 waren ingebracht, ongegrond verklaard. De bezwaren van appellanten sub 1, 2 en 3 hielden in dat verweerder de toelating ten onrechte had doen ingaan op de datum van de besluiten van 2 augustus 2002 en niet met terugwerkende kracht per datum van beëindiging van de toelatingen. De bezwaren van appellanten sub 4 en 5 waren gericht tegen de toelatingen als zodanig. Op 15 augustus 2003 heeft het College van appellanten sub 1, 2 en 3 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep is ingesteld tegen bestreden besluit III, voor zover dit de ongegrondverklaring hun evenvermelde bezwaren betrof. Bij schrijven van 30 september 2003 hebben deze appellanten de gronden van hun beroep aangevuld. Onder dagtekening 5 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend met betrekking tot het beroep van appellanten sub 1, 2 en 3. Het College heeft op 25 augustus 2003 van appellanten sub 4 en 5 een beroepschrift ontvangen, gericht tegen de handhaving van de toelatingen bij bestreden besluit III. Bij schrijven van 10 oktober 2003 hebben deze appellanten de gronden van hun beroep uiteengezet. Naar aanleiding van dit beroep heeft verweerder onder dagtekening 16 januari 2004 een verweerschrift ingediend. 1.7 Aan de gedingen inzake de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 tegen bestreden besluit I en bestreden besluit II, hebben tevens appellanten sub 4 en 5 als - belanghebbende - partij deelgenomen. Laatstgenoemde appellanten hebben voorts als partij deelgenomen aan het geding inzake het beroep van appellanten sub 1, 2 en 3 tegen bestreden besluit III, terwijl aan het geding inzake het beroep tegen dit besluit van appellanten sub 4 en 5, als partij is deelgenomen door appellanten sub 1, 2 en 3. 1.8 Op 16 september 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de zaken gevoegd zijn behandeld en partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Tevens is namens appellante sub 1 verschenen M. Laget, werkzaam bij deze appellante. 2.1 Het College gaat allereerst in op de onderlinge samenhang tussen de in geding zijnde besluiten en daaruit voortspruitende kwesties. Bij primair besluit III, gehandhaafd bij bestreden besluit III (genoemd in § 1.6), heeft verweerder onder meer bestreden besluit I (genoemd in § 1.3) en primair besluit II (genoemd in § 1.4) herroepen. Naar van de zijde van verweerder ter zitting van het College is verklaard, heeft verweerder met deze herroepingen niet beoogd kenbaar te maken dat bestreden besluit I en primair besluit II ten onrechte zijn genomen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bestreden besluit I tot beëindiging van de toelatingen per 1 juli 2000, en primair besluit II , waarbij is geweigerd de toelating van de bestrijdingsmiddelen te verlengen, rechtens juist zijn. Van de zijde van verweerder is ter zitting van het College naar voren gebracht dat tot herroeping van bestreden besluit I is overgegaan, omdat de toelatinghouders een beslissing wensten in verband met door hen op 21 juni 2002 ingediende gegevens. Op dit tijdstip lagen echter geen aanvragen voor, op grond waarvan toelating kon plaatsvinden. Omdat uit artikel 4 Bmw volgt dat toelating van een bestrijdingsmiddel alleen op basis van een aanvraag kan plaatsvinden en de toelatinghouders te kennen hadden gegeven geen toestemming te verlenen voor conversie van de verlengingsaanvragen (voor welk een conversie, naar verweerder op grond van rechtspraak van het College meent, hun instemming nodig zou zijn) heeft verweerder, naar hij stelt, uit praktische overwegingen bestreden besluit I herroepen. Aldus lagen, naar de mening van verweerder, aanvragen voor, waarop kon worden beslist. Het is echter niet de bedoeling geweest de bestrijdingsmiddelen - overeenkomstig de wens van de toelatinghouders - met terugwerkende kracht vanaf de expiratiedatum toe te laten. Dit blijkt - aldus verweerder - uit primair besluit III, waarin is vermeld dat de bestrijdingsmiddelen met onmiddellijke ingang, dat wil zeggen per 2 augustus 2002, worden toegelaten. Verweerder heeft in verband met het alsnog toelaten van de bestrijdingsmiddelen bij primair besluit III de vraag aan de orde gesteld of appellanten sub 1, 2 en 3 nog belang hebben bij behandeling van hun beroep tegen bestreden besluit II, nu aan de grieven tegen het niet toelaten van de bestrijdingsmiddelen, door het later alsnog verlenen van toelating gedeeltelijk is tegemoet gekomen. Het College komt tot een bevestigende beantwoording van evenomschreven vraag, daarbij in aanmerking nemend dat van de zijde van appellanten sub 1, 2 en 3 naar voren is gebracht dat hun als gevolg van de besluiten inzake respectievelijk het niet (verder) verlengen van toelatingen en het weigeren toelatingen te verlenen, de mogelijkheid is ontnomen, onderscheidenlijk onthouden de onderhavige bestrijdingsmiddelen in de periode voor 2 augustus 2002 op de markt te brengen, en dat zij daardoor schade hebben geleden. Het College acht in hetgeen deze appellanten ter zake hebben gesteld, voldoende grond gelegen voor het oordeel dat zij belang hebben bij een rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van bestreden besluit II. In het kader van de onderhavige uitspraak gaat het College niet nader in op de rechtsgevolgen van eerdervermelde herroepingen, noch op de vraag of in verband daarmede een toereikende basis aanwezig kan worden geacht voor het verlenen van toelatingen waartoe bij primair besluit III is beslist. 2.2 Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting van het College is voor verweerder een zwaarwegende grond voor zijn afwijzende besluiten inzake (verdere verlenging van) toelating gelegen in de door hem aanwezig geachte nalatigheid van de betrokken toelatinghouders om tijdig de gegevens te verstrekken die voor de besluitvorming waren vereist. Het betreft, naar verweerder heeft gesteld, gegevens die betrekking hebben op de gezondheid van de mens en op het milieu. 2.2.1 Met betrekking tot de gegevens betreffende het milieu, overweegt het College dat verweerder bij primair besluit I, bestreden besluit I, primair besluit II en bestreden besluit II is uitgegaan van eisen die zouden gelden op grond van het (op 1 februari 1995 in werking getreden) Bmb. In dit verband is gesproken van milieucriteria inzake persistentie en uitspoeling en een adequate risico-evaluatie, als hiervoor in § 1.4 genoemd. Bij eerdervermelde toelatingsbesluiten van 22 maart 2002 (zie § 1.5) is in aanmerking genomen dat de eerdere afwijzingen die waren gebaseerd op het ontbreken van een adequate risico-evaluatie, ten onrechte op deze grond hebben plaatsgevonden aangezien bestrijdingsmiddelen op basis van metam-natrium, ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, Bmb niet vallen onder de werking van het Bmb. Nadien heeft verweerder, zoals vermeld in § 1.6, bij primair besluit III de onderhavige bestrijdingsmiddelen op grond van een inhoudelijke beoordeling van de effecten voor het milieu, met onmiddellijke ingang toegelaten. Zulks in het kader van een toetsing aan de open norm van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, ten tiende, Bmw inzake het effect van het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingproducten voor het milieu. Bij deze risicobeoordeling inzake milieu-aspecten is getoetst aan gangbare normen daaromtrent in de bestrijdingsmiddelenregelgeving, en is tevens gelet op het bepaalde in het Besluit regulering grondontsmettingsmiddelen aangaande de toepassingsfrequentie. Het College is, in aanmerking nemend dat verweerder in zijn uitingen jegens toelatinghouders inzake het leveren van gegevens omtrent milieu-effecten, in de periode vóór 22 maart 2002, ten onrechte is uitgegaan van eisen die zouden gelden op grond van het Bmb, van oordeel dat in een dergelijke situatie het door verweerder vermeende niet tijdig leveren van bedoelde gegevens niet in redelijkheid aan toelatinghouders kan worden tegengeworpen. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat verweerder na te hebben vastgesteld dat middelen op basis van metam-natrium, niet vallen onder de werking van het Bmb, bij eerdergenoemde besluiten van 22 maart 2002 de onderhavige bestrijdingsmiddelen zonder beoordeling van de risico's voor het milieu met onmiddellijke ingang heeft toegelaten, en zich pas naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College d.d. 21 juni 2002 heeft beraden omtrent toe te passen milieucriteria. Vervolgens heeft verweerder bij primair besluit III op grond van de beschikbare, door de toelatinghouders geleverde, gegevens geoordeeld dat geen sprake is van voor het milieu onaanvaardbare effecten. 2.2.2 Met betrekking tot de levering van gegevens inzake gezondheidsrisico's voor de mens overweegt het College het volgende. Bij de beantwoording van de vraag of de toelatinghouders - zoals verweerder meent - in gebreke zijn gebleven met het leveren van evenbedoelde gegevens, dient in de eerste plaats te worden gelet op het bepaalde in de, op 1 maart 1995 in werking getreden, Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (hierna: Rtb). Deze, op grond van de Bmw gegeven, algemeen verbindende ministeriële regeling behelst een volledig regime met betrekking tot - onder meer - de wijze van indiening van aanvragen om (verlenging) van toelating, de daarbij te verstrekken gegevens, het buiten verdere behandeling stellen van een aanvraag indien niet wordt voldaan aan bepaalde vereisten, en de mogelijkheid een aanvraag tijdens de behandeling op beperkte schaal te wijzigen. Op grond van het bepaalde bij de Rtb moet worden aangenomen dat de regelgever de beoordeling van een aanvraag heeft willen binden aan de gegevens die in de aanvraagprocedure binnen de daarvoor geldende termijn zijn verstrekt. Met betrekking tot de gegevens die beschikbaar zijn op grond van de door verweerder verstrekte stukken, moet worden opgemerkt dat in de hiervoor genoemde besluiten van 25 november 1994 en 21 februari 1997 (zie § 1.2) slechts sprake is van milieucriteria waaraan zou moeten worden getoetst. Eerst in primair besluit I d.d. 3. De beslissing Het College: - heropent het onderzoek; - stelt verweerder in de gelegenheid binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak een reactie te geven, als in § 2.3 van deze uitspraak vermeld; - houdt, behoudens (-) hetgeen in § 2.1 is bepaald omtrent de ontvankelijkheid van de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 tegen bestreden besluit II en (-) hetgeen in § 2.2.1 is bepaald omtrent het leveren van gegevens met betrekking tot milieu-effecten van de onderhavige bestrijdingsmiddelen, iedere verdere beslissing aan. Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. van der Ham en mr. M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2004. w.g. H.C. Cusell w.g. Th.J. van Gessel