ECLI:NL:CBB:2004:AR3524

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 03/475, 03/476 en 03/477 29 september 2004 7200 Restitutie Uitspraak in de zaken van: 1. Meating Export B.V., 2. E.A.G. Export B.V., 3. Goods & Seasons Export B.V., allen te Eibergen, appellanten, gemachtigde: P.J. den Ouden, tegen het Productschap Vee en Vlees, verweerder, gemachtigden: mr. W.J.L. Verheul en mr. B.J.M. Kloppenburg, werkzaam bij verweerder. Appellanten hebben bij brief van 20 april 2003, bij het College binnengekomen op 22 april 2003, beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 10 maart 2003. Bij deze besluiten, genomen op grond van de In- en uitvoerwet, heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellanten tegen verweerders besluiten van 2 augustus 2002, waarbij de door appellanten aangevraagde restitutie gedeeltelijk niet wordt toegekend en de daarmee gemoeide, voorgefinancierde, restitutiebedragen worden teruggevorderd. Bij brief van 25 mei 2003 hebben appellanten de gronden van hun beroepen toegezonden. Bij brief van 27 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Bij brief van 8 augustus 2004 hebben appellanten nadere stukken ingezonden. Op 18 augustus 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwprodukten (Pb L351, blz. 1; hierna: Verordening nr. 3665/87) luidt, voor zover hier en ten tijde van belang, als volgt: "Artikel 18 1. Het bewijs dat de douaneformaliteiten voor invoer tot gebruik zijn vervuld, wordt geleverd door overlegging van een van de volgende documenten: a) het douanedocument, een kopie of fotokopie daarvan; die kopie of fotokopie moet voor eensluidend zijn gewaarmerkt door de instantie die het origineel heeft geviseerd, de officiële diensten van het betrokken derde land, de officiële diensten van een van de Lid-Staten in het betrokken derde land of een met de betaling van restitutie belast orgaan; b) een verklaring van lossing en invoer voor verbruik, opgesteld door een op internationaal vlak in controle en toezicht gespecialiseerde firma die is erkend door een Lid-Staat. De datum en nummer van het douanedocument voor invoer tot verbruik moeten op die verklaring worden vermeld. (…) Artikel 28 (…) 5. De termijn waarbinnen de produkten of goederen onder een stelsel van douane-entrepots of van vrije zones kunnen blijven is vanaf de datum waarop de betalingsaangifte wordt aanvaard, zes maanden. Artikel 30 1. De aangifte ten uitvoer moet uiterlijk op de laatste dag van de in artikel 27, lid 5, en artikel 28 bis vastgestelde termijnen worden ingediend in de Lid-Staat waar de betalingsaangifte is aanvaard of, in geval van toepassing van artikel 28, lid 6, in de Lid-Staat van opslag. (…) Artikel 31 1. Vóór de aanvaarding van de betalingsaangifte moet een zekerheid worden gesteld die gelijk is aan (…) vermeerderd (…) met 20% (…). (…) Artikel 32 1. Binnen 60 dagen na de dag waarop de produkten of goederen niet langer zijn onderworpen aan het in artikel 4 of 5 van Verordening (EEG) nr. 565/80 bedoelde stelsel, moeten de produkten of goederen: - het douanegebied van de Gemeenschap in ongewijzigde staat verlaten, (…) Artikel 33 1. (…) Wanneer voor de uitgevoerde hoeveelheid recht bestaat op een lager bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag, met name bij toepassing van lid 2, leidt de bevoegde instantie onverwijld de procedure van artikel 29 van Verordening (EEG) nr. 2220/85 in om de exporteur te dwingen het verschil tussen beide bedragen, verhoogd met 20 %, terug te betalen. 2. Bij niet-inachtneming van een of meer van de in deze verordening vastgestelde termijnen wordt, behoudens overmacht, de restitutie voor de betrokken uitvoer, verhoogd of verlaagd met het compenserende bedrag "toetreding", in afwijking van artikel 48 en onverminderd het bepaalde in lid 1, tweede alinea, als volgt gecorrigeerd: (…) Artikel 47 1. De restitutie wordt slechts op uitdrukkelijk verzoek van de exporteur betaald door de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de aangifte ten uitvoer is aanvaard. (…) 2. Het dossier voor de betaling van de restitutie of het vrijgeven van de zekerheid moet, behalve in geval van overmacht, worden ingediend binnen twaalf maanden na de dag waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard. (…)" In artikel 29, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwproducten (Pb L205 blz. 5) is onder meer bepaald dat de bevoegde autoriteit, wanneer zij kennis draagt van de elementen die tot volledige of gedeeltelijke verbeurdverklaring van de zekerheid leiden, onverwijld van betrokkene betaling van het bedrag van de verbeurde zekerheid eist. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Pb L160 blz. 103) treffen de lidstaten, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om - onder meer - de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Pb L312 blz. 1; hierna: Verordening nr. 2988/95) luidt: "Artikel 1 1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen. 2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave. (…) Administratieve maatregelen en sancties Artikel 3 1. De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen. Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Bij meerjarige programma's loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten. De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan. De verjaring treedt echter in ieder geval in na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1. 2. Het recht tot uitvoering van het besluit waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd, vervalt na drie jaar. Deze termijn vangt aan op de dag waarop het besluit definitief wordt. De stuiting en de schorsing van deze termijn worden door het toepasselijke nationale recht geregeld. 3. Het staat de Lid-Staten vrij langere termijnen toe te passen dan de in de leden 1 en 2 bepaalde. Artikel 4 1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel: - door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen - door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van het verzoek om het toegekende voordeel of bij de inning van het voorschot. 2. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente - die forfaitair kan worden vastgesteld - in geval van een daartoe strekkende bepaling. 3. Wanneer vaststaat dat handelingen tot doel hebben om, door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die voor het verkrijgen ervan nodig zijn, een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met de doelstellingen van het ter zake toepasselijke Gemeenschapsrecht, wordt, naar gelang van het geval, dit voordeel niet toegekend of wordt het ontnomen. 4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd. Artikel 5 1. Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden: a) betaling van een administratieve boete b) betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente dit extra bedrag, dat wordt vastgesteld op grond van een in de specifieke regelingen vast te stellen percentage, mag niet hoger liggen dan het niveau dat strikt noodzakelijk is om er een afschrikkend karakter aan te verlenen c) volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten d) uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden e) tijdelijke intrekking van een voor deelneming aan een communautaire steunregeling nodige goedkeuring of erkenning f) het verlies van een zekerheid of borgsom die is gesteld ter waarborging van de naleving van de voorwaarden waarin een regeling voorziet of het opnieuw verschaffen van het bedrag van een ten onrechte vrijgegeven zekerheid g) andere - naar aard en draagwijdte gelijkwaardige - sancties met een louter economisch karakter, als bepaald in sectoriële regelingen die door de Raad worden aangenomen op grond van de specifieke behoeften van de sector en onder eerbiediging van de door de Raad aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden. 2. Onverminderd de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectoriële regelingen, kunnen andere onregelmatigheden slechts tot de in lid 1 bedoelde sancties, die niet met een strafsanctie kunnen worden gelijkgesteld, aanleiding geven, voor zover deze sancties onvermijdelijk zijn om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen. Artikel 6 1. Onverminderd de communautaire administratieve maatregelen en sancties die zijn vastgesteld op basis van op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectoriële regelingen, kan de oplegging van financiële sancties, zoals administratieve boetes, bij besluit van de bevoegde autoriteit worden geschorst, indien tegen de betrokkene ter zake van dezelfde feiten een strafprocedure is ingesteld. De schorsing van de administratieve procedure heeft schorsing van de in artikel 3 bedoelde verjaringstermijn tot gevolg. 2. Indien de strafprocedure niet wordt voortgezet, wordt de geschorste administratieve procedure hervat. 3. Wanneer de strafprocedure is beëindigd, wordt de geschorste administratieve procedure hervat voor zover de algemene rechtsbeginselen zich daar niet tegen verzetten. 4. Indien de administratieve procedure wordt hervat, ziet de administratieve autoriteit erop toe dat de opgelegde sanctie ten minste gelijkwaardig is met de sanctie waarin de communautaire regeling voorziet, waarbij rekening kan worden gehouden met alle door de rechterlijke instanties ter zake van dezelfde feiten aan dezelfde persoon opgelegde sancties. 5. De leden 1 tot en met 4 gelden niet voor financiële sancties die een integrerend bestanddeel uitmaken van steunregelingen en kunnen onafhankelijk van eventuele strafsancties worden toegepast, indien en voor zover ze niet met deze sancties kunnen worden gelijkgesteld." 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellanten hebben in november 1994 in het kader van de regeling voorfinanciering (hoofdstuk V, paragraaf 2, van de Regeling in- en uitvoer landbouwgoederen) diverse partijen rundvlees ingeslagen in douane-entrepot en ten uitvoer aangegeven. - Verweerder heeft aan appellanten aan de hand van de opgegeven bestemming voor de uitvoer van deze partijen bij vooruitbetaling restitutie betaald onder het stellen van zekerheden. - Op 19 september 1996 heeft verweerder aan appellante sub 1, ter attentie van de heer P.J. den Ouden, een fax gezonden met de volgende inhoud: "In onze administratie komen wij nog een aantal dossiers tegen van satellietbedrijven van uw firma. Het betreft hier inslagen préfinanciering waarvan de Produktschappen nooit een uitslag hebben ontvangen. De PVE willen onderstaande dossiers gaan verbeuren per 14 oktober 1996. Tot deze datum heeft u de mogelijkheid om voor deze dossiers nog nadere informatie te verstrekken. (…)" - Onder verwijzing naar artikel 33 van Verordening (EG) nr. 3665/87, heeft verweerder appellanten bij besluiten van 2 augustus 2002 medegedeeld dat hij genoodzaakt is de aangevraagde restitutie geheel of gedeeltelijk niet toe te kennen en de daarmee gemoeide bedragen, verhoogd met 20%, terug te vorderen. Voor appellante sub 1 gaat het om een bedrag van € 72,61 (€ 60,51 + € 12,10), voor appellante sub 2 om een bedrag van € 15.636,06 (€ 13.030,05 + € 2.606,01) en voor appellante sub 3 om een bedrag van € 8.037,53 (€ 6.697,95 + € 1.339,58). Hiertoe heeft verweerder onder meer overwogen dat voor de in de bijlage bij de besluiten genoemde aangiftes en de vermelde hoeveelheden niet de benodigde documenten zijn overgelegd en dat hieruit wordt geconcludeerd dat de goederen nooit zijn uitgeslagen uit het douane-entrepot. - Tegen deze besluiten hebben appellanten bij brief van 11 augustus 2002 bezwaar gemaakt. - Appellanten zijn op 13 februari 2003 ter zake van hun bezwaren gehoord. - Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen. 3. De bestreden besluiten Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen. Het had op de weg van appellanten gelegen om bezwaar te maken tegen het niet tijdig nemen van besluiten op hun aanvragen om restitutie, indien zij van mening zijn dat verweerder hiermee sedert 14 oktober 1996 in gebreke was gebleven. Appellanten hadden hiermee de procedure kunnen bespoedigen, doch hebben welbewust ervan afgezien bezwaar te maken, hetgeen voor hun eigen rekening en risico komt. Van enige vorm van verjaring kan geen sprake zijn. Immers, indertijd is, onder het stellen van zekerheid, restitutie vooruitbetaald, hetgeen uit de aard van de zaak een voorlopig karakter heeft. Eerst bij de besluiten van 2 augustus 2002 is de restitutie vastgesteld, zodat pas op dat moment kon worden bepaald wat er moest worden verrekend tussen appellanten en verweerder en dus ook of eventuele schulden opeisbaar waren. Ook overigens gaat het beroep op verjaring van appellanten niet op. Volgens vaste jurisprudentie van het College missen de artikelen 3:307 tot en met 3:309 van het Burgerlijk Wetboek toepassing in het bestuursrecht. Artikel 52, vierde lid, onder b, van Verordening (EG) nr. 5.1 Appellanten hebben de grondslag van de terugvordering, noch de hoogte van de teruggevorderde bedragen aangevochten, doch hebben zich primair op het standpunt gesteld dat het recht op terugvordering is verjaard. In dit verband hebben zij onder meer gewezen op artikel 3, eerste lid, van Verordening nr. 2988/95. Het College overweegt dienaangaande als volgt. Het Hof van Justitie heeft in overweging 34 van zijn arrest van 24 juni 2004 in de zaak Handlbauer (C-278/02) geoordeeld dat artikel 3, eerste lid, van Verordening nr. 2988/95 van toepassing is op zowel de in artikel 5 als de in artikel 4 van de verordening bedoelde onregelmatigheden die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaden. De in artikel 3, eerste lid, van Verordening nr. 2988/95 genoemde verjaringstermijn is aldus van toepassing op zowel de administratieve sancties van artikel 5 als op de administratieve maatregelen van artikel 4. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat hier geen sprake is van een onregelmatigheid als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van Verordening nr. 3665/87, omdat de begroting als gevolg van het voorhanden hebben van een zekerheid nimmer kan worden benadeeld. Het College deelt dit standpunt niet en overweegt hiertoe als volgt. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van Verordening nr. 2988/95 wordt onder onregelmatigheid elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave. Vaststaat dat verweerder voor onderhavige partijen rundvlees in het kader van de regeling voorfinanciering restituties aan appellanten heeft vooruitbetaald. Eveneens staat vast dat, zoals in de bestreden besluiten is weergegeven en door appellanten is erkend, voor een deel van deze partijen rundvlees de in artikel 18, eerste lid, van Verordening nr. 3665/87 vereiste documenten niet zijn overgelegd binnen de in artikel 47, tweede lid, van Verordening nr. 3665/87 gestelde termijn van twaalf maanden en overigens evenmin nadien. Het niet tijdig overleggen van deze documenten is een onregelmatigheid als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van Verordening nr. 2988/95. Het is immers een nalaten waardoor de begroting van de Gemeenschappen wordt benadeeld doordat de restituties onverschuldigd zijn uitbetaald. Dat, zoals verweerder heeft betoogd, van een benadeling van de begroting geen sprake kan zijn in het geval zekerheden zijn gesteld, kan het College niet onderschrijven. Weliswaar kunnen gestelde zekerheden worden verbeurd indien en voorzover de restituties ten onterechte zijn vooruitbetaald, maar dit betekent niet dat hierom niet van een onregelmatigheid in vorenbedoelde zin sprake is. Het College wijst in dit verband voorts nog op artikel 4, eerste lid, van Verordening nr. 2988/95 op grond waarvan iedere onregelmatigheid in de regel leidt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, welke ontneming kan geschieden door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld bij de inning van het voorschot. De verjaringstermijn van artikel 3, eerste lid, van Verordening nr. 2988/95 is aldus ook van toepassing in gevallen als de onderhavige, waarbij vooruitbetaalde restituties worden teruggevorderd, ook indien zekerheden zijn gesteld als garantie dat binnen de gestelde termijnen aan de verplichting wordt voldaan. Verweerders subsidiaire standpunt dat de verjaringstermijn nog niet is aangevangen, deelt het College evenmin. De in het bestreden besluit genoemde onregelmatigheid, het niet binnen de in artikel 47, tweede lid, van Verordening nr. 3665/87 bedoelde termijn van twaalf maanden overleggen van de in artikel 18 van die verordening vereiste documenten, is, anders dan verweerder meent, niet aan te merken als voortdurende of voortgezette onregelmatigheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, tweede alinea, van Verordening nr. 2988/95. De onregelmatigheid is immers ingetreden op de dag dat bedoelde termijn van twaalf maanden is verstreken. Hiermee staat de dag van de onregelmatigheid evenals de aanvang van de verjaringstermijn van artikel 3, eerste lid, eerste alinea, van Verordening nr. 2988/95 vast. Het feit dat ook nadien de vereiste documenten niet zijn overgelegd, doet er niet aan af dat bedoelde onregelmatigheid een eenmalige en niet een voortdurende of voortgezette onregelmatigheid betreft. Van het telkens opnieuw overtreden van bedoelde termijn van twaalf maanden is immers geen sprake. Het College overweegt vervolgens dat verweerders fax van 19 september 1996 moet worden beschouwd als een onderzoekshandeling of daad van vervolging in de zin van artikel 3, eerste lid, tweede alinea van Verordening 2988/95, op grond waarvan de verjaring is gestuit. Dit brengt met zich dat vanaf voornoemde datum een nieuwe verjaringstermijn is aangevangen. Of nadien onderzoekshandelingen of daden van vervolging, in vorenbedoelde zin, hebben plaatsgevonden, op grond waarvan de verjaring opnieuw is gestuit, heeft het College op basis van de beschikbare gegevens en het verhandelde ter zitting niet kunnen vaststellen. 5.2 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellanten moeten beslissen en aan de hand van de feiten en omstandigheden en met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen moeten vaststellen of de vervolging van vorenbedoelde onregelmatigheid ten tijde van het primaire besluit was verjaard. Het College ziet in het voorgaande voorts aanleiding om de bespreking van de overige grieven van appellanten achterwege te laten. 5.3 Het College is ten slotte niet gebleken dat er kosten zijn die op grond van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen. Het College: - verklaart de beroepen gegrond; - vernietigt de bestreden besluiten; - draagt verweerder op binnen acht weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. E.J.M. Heijs en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 september 2004. w.g. J.A. Hagen w.g. W.F. Claessens