ECLI:NL:CBB:2004:AO9455

College van Beroep voor het bedrijfsleven

No. AWB 03/1418 6 april 2004

11236 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

Regeling varkensleveringen

Uitspraak in de zaak van:

A, te B, appellant,

gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, te 's-Gravenhage, verweerder,

gemachtigden: mr. T.C. Topp, G.A. Manders en drs. W. Pelgrim, allen werkzaam op verweerders ministerie.

Bij uitspraak van 19 november 2002 heeft het College in de zaak no. AWB 00/967 het beroep van appellant tegen een besluit van verweerder van 11 december 2000, waarbij een afwijzende beslissing op een verzoek om ontheffing in het kader van de op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) vastgestelde Regeling varkensleveringen werd gehandhaafd, gegrond verklaard. Bij die uitspraak is dat besluit vernietigd en is aan verweerder opgedragen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaarschrift van appellant te beslissen.

Bij brief van 27 november 2003, ter griffie van het College ontvangen op 28 november 2003, heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 oktober 2003, waarbij verweerder, ter uitvoering van de eerdervermelde uitspraak van het College, opnieuw een besluit heeft genomen op het bezwaar van appellant tegen het besluit in primo van verweerder van 20 juni 2000.

Bij brief van 22 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 10 februari 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Tevens was appellant in persoon aanwezig.

2. De grondslag van het geschil

In artikel 107, eerste en derde lid, van de Gwd is het volgende bepaald:

"- 1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daar niet tegen verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.

- 3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."

In de Regeling varkensleveringen (hierna: Regeling), welke regeling mede berust op de artikelen 17, eerste lid, 18 en 30, eerste lid, van de Gwd, welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwd, is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 1

In deze regeling wordt verstaan onder:

(…)

c. varkenshouderijbedrijf: locatie van een landbouwbedrijf, niet zijnde een spermawincentrum of een quarantaineruimte, waar, anders dan voor recreatieve of educatieve doeleinden, een of meer varkens worden gehouden dan wel een locatie die voor het zodanig houden bestemd is;

(…)

f. A-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 2 is aangewezen als A-bedrijf;

g. B-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 3 is aangewezen als B-bedrijf;

h. C-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 4 is aangewezen als C-bedrijf;

i. D-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat niet is aangewezen als een A-bedrijf, een B-bedrijf of een C-bedrijf;

(…)

Artikel 7

Het is de exploitant van een varkenshouderijbedrijf verboden een of meer varkens te vervoeren van of naar, af te voeren of te doen afvoeren van een varkenshouderijbedrijf of een verzamelcentrum, dan wel te ontvangen of aan te voeren op een varkenshouderijbedrijf."

In de toelichting bij de Regeling is onder meer het volgende vermeld:

"In onderhavige regeling worden de toegestane contacten afhankelijk gesteld van de veterinaire waarborgen die het desbetreffende bedrijf biedt.

Daartoe kunnen de exploitanten van varkenshouderijbedrijven kiezen tussen vier verschillende regimes, de zogenoemde A-bedrijven, B-bedrijven, C-bedrijven en D-bedrijven. Bij elk type bedrijf behoort een specifiek eisenpakket, dat bepalend is voor het toegestaan aantal contacten met andere varkenshouderijbedrijven. Ondernemers kunnen het type kiezen dat het best bij hun bedrijfsvoering past.

Bij het vaststellen van genoemde eisenpakketten is een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de desbetreffende veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan.

(…)

Een vermeerderaar zal in de regel voor de aanwijzing als B-bedrijf kiezen.

(…)

Tot slot zullen vleesvarkensbedrijven in de regel als D-bedrijf in de zin van de regeling worden beschouwd. (…)"

- Appellant exploiteert te Rijsbergen op twee locaties zijn in 1997 gerenoveerde varkenshouderijbedrijf: locatie 1 aan de C-straat 12 (UBN *) en locatie 2 aan de D-straat 7 (UBN **).

- Op de eerstgenoemde locatie is sinds 1998 een zeugenbedrijf gevestigd dat in het kader van de Regeling de B-status heeft verkregen. De tweede locatie dient voor vleesvarkens en de opvang van de op het B-bedrijf geproduceerde biggen. Er vindt geen andere aanvoer van dieren plaats. Laatstgenoemd bedrijf heeft de D-status.

- Tengevolge van de vervoersvoorschriften van de op 1 april 2000 van kracht geworden Regeling, alsmede de te gering gebleken afmestcapaciteit op het D-bedrijf zijn op het bedrijf van appellant overschotten aan vleesbiggen ontstaan waarvoor ingevolge de Regeling geen afzet naar een andere varkenshouderij is toegestaan.

- Appellant heeft aangegeven aan verweerder dat de capaciteit op locatie 2 te klein is in verhouding tot het aantal biggen dat van locatie 1 wordt aangevoerd. Nu de Regeling het vervoer van varkens van het ene D-bedrijf naar het andere D-bedrijf verbiedt, is een ontheffing nodig. Bij brief van 3 mei 2000 heeft appellant verweerder met het oog daarop het voorstel gedaan om aan locatie 1 de A-status en aan locatie 2 de C-status toe te kennen, nadat de daarvoor vereiste voorzieningen zijn aangebracht.

- Bij besluit van 20 juni 2000 is de hiervoor bedoelde aanvraag van appellant om een ontheffing afgewezen.

- Bij brief van 24 juli 2000 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen laatstbedoeld besluit.

- Het besluit van 11 december 2000, waarbij verweerder dit bezwaar ongegrond heeft verklaard, is door het College bij zijn onder rubriek 1 genoemde uitspraak van 19 november 2002 vernietigd. De overwegingen welke het College tot die uitspraak hebben geleid, zijn opgenomen in rubriek 6 van die uitspraak, waarnaar zij verwezen.

- In het kader van de hernieuwde behandeling van zijn bezwaar heeft appellant het ontheffingsverzoek als gevolg van gewijzigde omstandigheden omgezet in die zin dat thans ontheffing wordt gevraagd ten behoeve van het extra transport van 150 tot 250 gespeende biggen per week van appellants D-bedrijf naar een ander D-bedrijf. Bij besluit van 21 oktober 2003 heeft verweerder, met inachtneming van laatstbedoeld verzoek, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, het thans bestreden besluit.

3. Het standpunt van verweerder

Verweerder heeft in het bestreden besluit onder meer overwogen dat bij een beoordeling van een verzoek om ontheffing het algemene belang van het voorkomen van verdere verspreiding van besmettelijke dierziekten wordt afgewogen tegen het specifieke bedrijfsbelang van de verzoeker om het bedrijf voort te zetten op de door hem gewenste wijze. Daarbij heeft hij als uitgangspunt geformuleerd dat uit een oogpunt van goede handhaafbaarheid van de Regeling en om de doelstelling van de Regeling te waarborgen, zeer terughoudend wordt omgegaan met het verstrekken van ontheffingen, welke in beginsel alleen worden verleend als duidelijk is dat de situatie waarvoor de ontheffing wordt aangevraagd tijdelijk is.

Vervolgens heeft verweerder een beschrijving gegeven van de veterinaire risico's welke zijns inziens aan verlening van de gevraagde ontheffing zijn verbonden. Dienaangaande heeft hij geconcludeerd dat deze veterinaire risico's, door voorwaarden aan de ontheffing te verbinden, in principe zo beperkt kunnen worden dat zij aanvaardbaar zijn. In het bestreden besluit heeft verweerder geformuleerd waar die voorwaarden in hoofdzaak, behoudens nadere detaillering op neerkomen.

Deze voorwaarden zouden, indien de ontheffing zou worden verleend, inhouden dat: (-) appellant op zijn D-bedrijf uitsluitend varkens mag aanvoeren afkomstig van zijn B-bedrijf, (-) bij een deel van de speenbiggen bij aankomst op het D-bedrijf serologisch onderzoek op varkenspest plaatsvindt, (-) naar niet meer dan één ander D-bedrijf afvoer plaatsvindt en (-) bij laatstbedoelde afvoer de desbetreffende varkens vierentwintig uur voor vertrek klinisch worden geïnspecteerd door de praktiserend dierenarts. Verweerder acht een ontheffingverlening als door appellant gevraagd, bij één of twee bedrijven nog wel aanvaardbaar. In geval van het verlenen van een ontheffing aan appellant bestaat echter het reële gevaar van een zodanige aanzuigende werking, dat uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid een onbeheersbare situatie zal optreden.

Naar het oordeel van verweerder moet dit ertoe leiden dat de weigering van de ontheffing aan appellant wordt gehandhaafd. In dit verband heeft verweerder in het bestreden besluit nog overwogen dat precedentwerking uiteindelijk kan uitmonden in een Regeling met voor iedere varkenshouder een ontheffing op individueel niveau, dat de Regeling alsdan verwordt tot een geïmproviseerd vergunningenstelsel en dat in die situatie de controle op de naleving op grote problemen zal stuiten.

4. Het standpunt van appellant

Appellant heeft - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd.

Appellant heeft reeds in 1996 een vergunning gekregen voor de exploitatie van zijn bedrijven, ten behoeve daarvan financiering van de bank gekregen en heeft reeds in 1997 investeringen gedaan om zijn bedrijf grondig te renoveren. Daarbij heeft hij rekening kunnen noch hoeven houden met de latere, naar aanleiding van de uitbraak van de klassieke varkenspest tot stand gekomen, regelgeving. De regeling die aan de huidige Regeling vooraf is gegaan, betrof overigens slechts een tijdelijke regeling.

De bedrijfsvoering en samenhangende financiering van appellant zijn afgestemd op het fokken van biggen op de B-locatie, de opfok van die biggen op de D-locatie en vervolgens de afvoer van die biggen naar derden. In het geval dat het appellant niet is toegestaan de biggen van zijn D-locatie aan derden te verkopen en transporteren, is hij niet langer in staat zijn D-locatie te exploiteren.

Er bestaan geen uitbreidingsmogelijkheden voor de beide locaties. Uitbreiding van de B-locatie is niet mogelijk om reden van de verleende milieuvergunning en de grootte van het bouwblok. Uitbreiding van het D-bedrijf is financieel niet haalbaar. Reductie van de zeugenstapel is evenmin financieel haalbaar.

Het belang van appellant bij verlening van de gevraagde ontheffing is groter dan het belang van verweerder bij niet verlening daarvan. Appellant is van oordeel dat door verlening van de ontheffing de veterinaire risico's niet worden vergroot. In dit verband noemt appellant dat er sprake is van twee UBN-nummers, dat de beide locaties door appellant worden geëxploiteerd, dat op slechts één van de locaties varkens van derden worden aangevoerd, dat beide locaties samen het aantal afvoercontracten van één bedrijf hebben, dat bij het transport geen grondgebied van derden wordt betreden anders dan via de openbare weg, dat één locatie is ingericht voor het houden van zeugen, dat de andere locatie is ingericht voor het houden van gespeende biggen, dat het transport plaatsvindt met eigen vervoer en dat ieder vervoer wordt gemeld overeenkomstig de RVL- en I&R-verplichtingen.

Appellant voldoet aan nagenoeg alle voorwaarden van de Regeling die gesteld worden bij ontheffingen voor bedrijven met twee vestigingen aan weerszijden van een weg. Aan slechts twee voorwaarden wordt niet voldaan, namelijk de afstand van maximaal 100 meter en de ligging van varkensbedrijven tussen de locaties.

In casu bedraagt de afstand tussen de beide locaties 900 meter en bevinden zich twee varkensbedrijven langs de route. In dit kader dient met het oog op de bedrijfsbelangen van appellant, een veterinaire beoordeling plaats te vinden.

Appellant heeft opgemerkt dat de afstand zeer kort is, dat het transport slechts éénmaal per drie tot vier weken plaatsvindt (één rit), dat het eigen vervoermiddel nimmer voor externe ritten wordt gebruikt, dat het eigen vervoermiddel na iedere drie- tot vierwekelijkse rit wordt gereinigd en ontsmet en dat op beide bedrijven vergaande hygiënemaatregelen zijn getroffen. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat door het transport van varkens sprake is van een reëel besmettingsrisico. Evenzeer is de stelling van verweerder onvoldoende onderbouwd dat, indien er op één van de beide locaties een besmetting wordt geconstateerd, direct sprake is van twee besmettingshaarden. Het bedrijf van appellant brengt in dit opzicht geen groter risico met zich.

Appellant constateert dat verweerder thans weliswaar uitdrukkelijk erkent dat met een vijftal voorwaarden sprake is van een veterinair aanvaardbaar risico, maar het is hem volstrekt niet duidelijk waarom al genoemde vijf voorwaarden noodzakelijk zouden zijn.

Tegen verweerders standpunt dat de controleerbaarheid en handhaafbaarheid van de Regeling aan ontheffingverlening in de weg staat, heeft appellant onder meer aangevoerd dat dit standpunt niet toelaatbaar is in het licht van de eerdere uitspraak van het College en dat bovendien hem aldus op voorhand al een mogelijke overtreding in de schoenen wordt geschoven. Tenslotte heeft appellant aangevoerd dat hij allerlei bedrijfsinvesteringen heeft gedaan, die hij niet heeft kunnen benutten als gevolg van de Regeling. Naar zijn mening is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel alsmede van artikel 3:4 Awb, en behoort verweerder hem financieel te compenseren.

Ter zitting heeft appellant aan de hand van enkele concrete voorbeelden feiten en omstandigheden genoemd die zijn individuele bedrijfsvoering kenmerken en benadrukt dat verweerder ten onrechte niet die individuele omstandigheden heeft meegewogen bij de beoordeling van het veterinair risico, indien de gevraagde ontheffing wordt verleend.

5.1 Zoals het College in zijn eerdere uitspraak heeft overwogen, blijkt uit de toelichting van de Regeling dat het doel van de Regeling is het voorkomen van verspreiding van besmettelijke dierziekten. Als middel ter bereiking van dit doel is gekozen voor het beperken van vervoerscontacten. Uit het stelsel van voorschriften van de Regeling komt naar voren dat de kwalificatie van een varkenshouderijbedrijf als A-, B-, C- of D-bedrijf, en het daaraan verbonden vervoersregime, in hoge mate bepalend zijn voor de mogelijkheden van bedrijfsuitoefening.

Naar aanleiding daarvan heeft het College in die uitspraak vooropgesteld dat noch de dringende noodzaak van de behartiging van het belang van een effectief beleid inzake het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke dierziekten, noch het grote maatschappelijke gewicht van dit belang kan wegnemen dat, indien een varkenshouder zich richt tot verweerder met een verzoek om een - bij de Gwd voorziene - ontheffing van het bij de Regeling bepaalde, in het kader van de besluitvorming daaromtrent een afweging zal dienen plaats te vinden, waarbij naast evenvermeld, met de toepassing van de Regeling te dienen, belang tevens de situatie van de verzoeker in aanmerking wordt genomen.

5.2 Uit het thans bestreden besluit blijkt dat verweerder in het kader van de beoordeling van het ontheffingsverzoek niet heeft volstaan met een verwijzing naar risicowaarderingen die bij het vaststellen van normen van de Regeling in algemene zin een rol hebben gespeeld, doch tevens de veterinaire risico's en de mogelijkheden om die te ondervangen door middel van aan de ontheffing te verbinden voorschriften of voorwaarden, in kaart heeft gebracht. Verweerder heeft met deze benadering in zoverre op juiste wijze gevolg gegeven aan hetgeen het College in zijn eerdere uitspraak heeft overwogen.

5.3 Verweerder heeft voorts geconcludeerd dat de door hem bedoelde risico's tot een aanvaardbaar niveau zijn terug te brengen door het stellen van bepaalde nadere voorwaarden. Aan een beoordeling van de gegrondheid van de bezwaren van appellant tegen de voorwaarden welke verweerder blijkens het bestreden besluit meent te moeten stellen, komt het College niet toe. De hier aan de orde gestelde voorwaarden zijn immers door verweerder niet daadwerkelijk vastgesteld, aangezien verweerder zijn weigering om een ontheffing te verlenen heeft gehandhaafd, en wel op grond van overwegingen van controleerbaarheid en uitvoerbaarheid van de Regeling.

Met deze handhaving van de weigering van de ontheffing heeft verweerder naar het oordeel van het College echter miskend, dat - zoals het College in zijn eerdere uitspraak reeds heeft overwogen - in het kader van de beoordeling van een ontheffingsverzoek in elk geval een tweetal punten mede in aanmerking moet worden genomen. Allereerst is dat de omstandigheid dat de wet geen grond biedt voor het verbieden of tegengaan van varkenshouderijbedrijven met een bepaalde structuur. Voorts, dat de Regeling het vervoer van varkens niet aan beperkingen onderwerpt in verband met de bestrijding van enige daadwerkelijke geconstateerde veeziekte, maar als maatregel ter preventie in het algemeen, van verspreiding van veeziekten. In dit verband overweegt het College het volgende.

5.4 De Regeling voorziet in een stelsel van vergaande beperkingen aan de vrijheid van varkenshouderijbedrijven om de aan- en afvoer van varkens op hun bedrijven zo te laten verlopen als zij menen dat het best passend is bij hun bedrijfsvoering. Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van dit algemene en voor onbepaalde tijd geldende stelsel van vervoersbeperkingen heeft het College doorslaggevende betekenis gehecht aan de omstandigheid dat artikel 107 Gwd de mogelijkheid biedt tot het verlenen van vrijstelling of ontheffing. Met het toepassen van dit voorschrift kan worden voorkomen dat een strikte toepassing van de Regeling in individuele gevallen leidt tot een onevenredige aantasting van belangen, in dier voege dat de beperkingen van de vervoersbewegingen, welke in individuele gevallen of groepen van gevallen vanwege verschillen in bedrijfsvoering en bedrijfsopzet een verschillende uitwerking kunnen hebben op de bedrijfsresultaten, bepaalde bedrijven onevenredig zwaarder treffen dan het algemeen gangbare bedrijf, waarvan - naar moet worden aangenomen - bij het opstellen van de Regeling is uitgegaan. In dit verband is van belang, dat verweerder - gebruik makend van de bestaande gespecialiseerde bedrijfsstructuur in de varkenshouderijsector - een stelsel van uitzonderingen in de Regeling heeft neergelegd dat aansluit op de vervoersstromen die binnen die bedrijfsstructuur gebruikelijk zijn. Aldus is bereikt, dat dit stelsel van vervoersbeperkingen voor bedrijven die geheel passen in die gespecialiseerde structuur - kennelijk het overgrote deel van die sector vormend - niet een onaanvaardbare belemmering vormt. Tevens is een aldus een stelsel van voorschriften geïntroduceerd dat verweerder relatief eenvoudig te controleren acht, doordat die controle overwegend plaats kan vinden via geautomatiseerde gegevensbestanden.

5.5 Een en ander laat echter onverlet dat zich gevallen kunnen voordoen waarbij een bedrijf in het verleden zodanig is opgezet dat het qua bedrijfsvoering afwijkt van het gangbare type A, B, C of D. Daarbij is denkbaar dat slechts tegen hoge kosten een aanpassing door dat bedrijf kan plaatsvinden in de bedrijfsvoering, waardoor het met de genoemde typen overeenkomt. Een andere mogelijkheid is dat het vervoer van varkens op dezelfde wijze plaatsvindt als in het kader van de Regeling voor zogeheten A-, B-, C- en D-bedrijven veterinair toelaatbaar is geacht, maar dat zulks slechts tegen aanmerkelijke hogere bedrijfskosten dan het geval is bij 'normale' A-, B-, C- en D-bedrijven, kan plaatsvinden. In die gevallen zal naar het oordeel van het College door verweerder een ontheffing van het vervoersverbod, neergelegd in artikel 7 van de Regeling, in beginsel niet geweigerd zal kunnen worden, indien vaststaat dat het gewenste afwijkende vervoer op basis van die ontheffing, in samenhang met daaraan verbonden voorschriften, per saldo niet meer veterinaire risico's oplevert dan het vervoer, dat plaatsvindt met toepassing van de algemene uitzonderingsregels op het vervoersverbod van artikel 7 van de Regeling, zoals die voor A-, B-, C- en D-bedrijven in de Regeling zijn vastgelegd. Het criterium, dat verweerder, gelet op de grondslag van de Regeling en de doelstelling ervan, bij de beoordeling van een ontheffingsverzoek dient te hanteren, is immers het gewenste preventieniveau, voorzover dat door middel van bepaalde beperkingen van het vervoer van varkens op bedrijfseconomisch aanvaardbare wijze is te bereiken. De omstandigheid dat - doordat is aangesloten bij de bestaande bedrijfsstructuur - de omvang van de controle- en administratielasten, die gepaard gaan met het bereiken van dat niveau bij A-, B-, C- en D-bedrijven, beperkt zijn, kan er niet toe leiden dat, wanneer in het kader van een zorgvuldige afweging tussen de veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan een ontheffingverlening geboden is, een dergelijke ontheffing geweigerd zou kunnen worden omdat die tot grotere controle-inspanningen leidt.

Dit zou wellicht anders zijn indien in wetgeving zou zijn voorzien in (bijvoorbeeld) een verbod een varkenshouderijbedrijf op een andere wijze te voeren dan als een A-, B-, C- of D-bedrijf. Dat is echter niet het geval. De Gwd noch enige andere wet biedt daarvoor een grondslag.

5.6 Met betrekking tot verweerders stelling dat, indien wordt afgeweken van zijn beleidslijn om alleen ontheffing te verlenen voor tijdelijke situaties, dit uiteindelijk tot ontheffing voor iedere varkenshouder op individueel niveau - en dus tot een onwerkbare situatie- zal leiden overweegt het College nog het volgende.

Het College:

- verklaart het beroep tegen verweerders besluit van 22 mei 2003 gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw beslist op het

bezwaarschrift van appellant;

- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ad € 116,-- (zegge: honderenzestien euro) aan hem wordt vergoed;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:

zeshonderdenvierenveertig euro) ;

- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen moet vergoeden.

Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 april 2004.

w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener