ECLI:NL:CBB:2003:AH9132

College van Beroep voor het bedrijfsleven No. AWB 02/1969 24 juni 2003 11247 Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten Uitspraak in de zaak van: A, te B, appellant, gemachtigde: W.J.M. Schutte, te Twello, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder, gemachtigden: mr. J.C.M. Oudshoorn, J. Verheul-Verkaik en drs. A.G. Brouw, allen werkzaam bij verweerders ministerie. Op 17 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 november 2002. Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen een besluit op grond van artikel 86 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), strekkende tot tegemoetkoming in door appellant geleden schade, onder gelijktijdige verlaging van het bedrag van die tegemoetkoming, ongegrond verklaard. Op 21 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Bij brief van 28 april 2003 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 mei 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren (Pb. 1992, L 355, blz. 32) luidt, voorzover hier van belang, als volgt: "Artikel 1 Bij deze Richtlijn worden de minimumvoorschriften voor de identificatie en registratie van dieren vastgesteld, onverminderd nadere voorschriften die kunnen worden vastgesteld met het oog op de uitroeiing van en de controle op ziekten. (…) Artikel 2 In deze richtlijn wordt verstaan onder: (…) b) bedrijf: een inrichting, constructie of - in het geval van een openluchtfokkerij - plaats waar dieren worden gehouden, gefokt of gehanteerd; c) houder: een natuurlijke of rechtspersoon die, ook tijdelijk, verantwoordelijk is voor dieren; (…) Artikel 4 1. De Lid-Staten zien erop toe dat: a) elke houder van de in Richtlijn 64/432/EEG bedoelde runderen of varkens, die op de in artikel 3, lid 1, onder a), bedoelde lijst voorkomt een register bijhoudt van het aantal dieren dat zich op zijn bedrijf bevindt. In dat register worden alle geboorten, sterftegevallen en verplaatsingen (aantallen inkomende en uitgaande dieren) bijgehouden van de dieren, minstens op basis van de stromen met vermelding, in voorkomend geval, van oorsprong of bestemming alsmede de datum van deze stromen. In alle gevallen moet melding worden gemaakt van het overeenkomstig de artikelen 5 en 8 aangebrachte identificatiemerk. Het is evenwel niet verplicht voor varkens gegevens betreffende geboorten en sterftegevallen op te nemen. Voor raszuivere en hybride varkens die overeenkomstig Richtlijn 88/661/EEG in een stamboek zijn ingeschreven, kan volgens de procedure van artikel 18 van Richtlijn 90/425/EEG een registratiesysteem op basis van individuele identificatie van de dieren worden erkend, indien dit systeem garanties biedt die gelijkwaardig zijn aan die van een register; (…) Artikel 5 (…) 3. Andere dieren dan runderen moeten zo snel mogelijk en in ieder geval voordat zij het bedrijf verlaten, worden gemerkt met een oormerk of een tatoeage aan de hand waarvan het bedrijf van herkomst kan worden vastgesteld en waardoor een verband kan worden gelegd met de in artikel 3, lid 1, onder a), bedoelde lijst; in de begeleidende documenten dient van dit merk melding te worden gemaakt. In afwijking van artikel 3, lid 1, onder c), tweede alinea, van Richtlijn 90/425/EEG en in afwachting van het in artikel 10 van de onderhavige richtlijn bedoelde besluit kunnen de Lid-Staten voor andere dieren dan runderen hun nationale systeem handhaven voor alle verplaatsingen op hun grondgebied. Met dit systeem moet het mogelijk zijn het bedrijf van herkomst te identificeren en het bedrijf waar het dier geboren is op te sporen. De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de systemen die zij te dien einde vanaf 1 juli 1993 voor varkens en op 1 juli 1994 voor schapen en geiten zullen toepassen. Volgens de procedure van artikel 18 van Richtlijn 90/425/EEG kan een Lid-Staat worden verzocht het systeem te wijzigen wanneer het niet aan vorengenoemd vereiste voldoet. Dieren met een tijdelijk merkteken ter identificatie van een partij moeten gedurende de verplaatsing vergezeld gaan van een document aan de hand waarvan de oorsprong, de eigenaar en de plaats van vertrek en bestemming van de dieren kunnen worden bepaald." De Gwd luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt: "Artikel 4 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan aan de houder van één of meer dieren, behorende tot een daarbij te bepalen diersoort, de verplichting worden opgelegd om: a. (…); b. indien de dieren bedrijfsmatig worden gehouden, aantekening te houden van het aantal op zijn bedrijf aanwezige dieren van deze soort, van de geboorte op, onderscheidenlijk toevoeging van dieren van deze soort aan zijn bedrijf, alsmede van de afvoer van dieren van deze soort van zijn bedrijf, één en ander onder vermelding van de gegevens waardoor de dieren kunnen worden geïdentificeerd en onder vermelding van naam en adres van degene van wie de dieren afkomstig zijn onderscheidenlijk aan wie de dieren zijn afgeleverd. 2. De in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde aantekeningen dienen gedurende ten minste drie maanden te worden bewaard. Artikel 21 1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, (…), zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht. (…) 3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis. Artikel 22 1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn: (…) f. het doden van zieke en verdachte dieren; g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof; (…) Artikel 86 1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien: a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood; b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt; c. maatregelen krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en g, zijn toegepast. 2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt: a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand, b. (…) c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel, met dien verstande, dat het aldus bepaalde bedrag met bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentages kan worden verlaagd. Deze percentages verschillen naar gelang aan de in de laatste zinsnede bedoelde maatregel gestelde eisen ter zake van de inrichting van het bedrijf is voldaan en door de eigenaar in die maatregel bedoelde maatregelen zijn genomen om de gezondheid van de dieren op het bedrijf te waarborgen. (…) Artikel 96 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ten behoeve van de algemene gezondheidstoestand of van het welzijn van dieren, ter voorkoming van de verspreiding van smetstof of van de aanwezigheid van schadelijke stoffen in dieren en produkten van dierlijke oorsprong dan wel ter bescherming van de veiligheid van mens of dier regelen worden gesteld omtrent de identificatie en registratie van dieren alsmede van levende dierlijke producten." Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit verdachte dieren worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is. Het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (hierna: Besluit) luidde, ten tijde en voorzover hier van belang, als volgt: "Artikel 1 In dit besluit wordt verstaan onder: a. wet: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren; b. aangewezen dierziekte: krachtens artikel 15, eerste lid, van de wet aangewezen besmettelijke dierziekte; c. maatregel: maatregel als bedoeld in artikel 22 van de wet; d. tegemoetkoming: tegemoetkoming als bedoeld in artikel 86, eerste lid, van de wet. Artikel 3 1. De in artikel 86, tweede lid, van de wet bedoelde percentages tot verlaging van de tegemoetkoming bedragen: (…) i. indien de eigenaar of onder diens verantwoordelijkheid werkzame personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 4 of 96 van de wet niet naleven, voorzover de bepaling betrekking heeft op de diersoort waarop de maatregel is toegepast: 15% bij één, twee, drie of vier gebeurtenissen of 35% bij vijf of meer gebeurtenissen; (…) 2. De verlaging wordt niet toegepast op de tegemoetkoming voorzover deze betrekking heeft op producten en voorwerpen. 3. Indien een tegemoetkoming die betrekking heeft op verschillende diersoorten wordt verlaagd op grond van het eerste lid, onderdelen f, g, h, i, onderscheidenlijk j, waarbij het verzuim geen betrekking heeft op alle diersoorten waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, wordt de verlaging slechts toegepast op het deel van de tegemoetkoming voor de diersoort of diersoorten waarop het verzuim betrekking heeft. 4. Indien een tegemoetkoming meer dan één keer wordt verlaagd wegens een van de gronden, bedoeld in het eerste lid, worden de verlagingen bij elkaar opgeteld tot een maximum van 100% van de tegemoetkoming per diersoort. 5. Een verlaging van de tegemoetkoming vindt niet plaats, indien: a. de verlaging zou moeten worden opgelegd wegens een verzuim dat zich heeft voorgedaan langer dan zeventien weken voor de bekendmaking van het besluit tot het nemen van de maatregel op grond waarvan het recht op een tegemoetkoming bestaat, en b. in een aaneengesloten periode van zeventien weken nadat het verzuim zich heeft voorgedaan in Nederland geen dieren zijn gedood of raten zijn vernietigd ter uitvoering van een maatregel ter bestrijding van dezelfde dierziekte als waarop de maatregel, bedoeld in onderdeel a, betrekking heeft." Artikel 13 van de op 10 december 1997 door het Bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees vastgestelde Verordening Identificatie & Registratie Varkens 1998 (PBO-blad, jaargang 1998, nummer 75, VV22; nadien gewijzigd) luidde, ten tijde hier van belang, als volgt: "1. De ondernemer is verplicht binnen twee werkdagen alle mutaties op zijn vestiging met uitzondering van geboorten, aan de dienst te melden. 2. Het melden wordt volledig en naar waarheid gedaan volgens de door de Voorzitter te stellen regels en heeft in ieder geval betrekking op: a. het UBN van de betrokken vestiging; b. het UBN van de vestiging waaraan afgevoerd of waarvan aangevoerd is; c. indien dit afwijkt van de in onderdeel a of b) bedoelde UBN's, het nummer op het merk dat is aangebracht op het varken waarop de mutatie betrekking heeft; d. het aantal varkens en de soort varkens waarop de mutatie betrekking heeft; e. de datum van de mutatie; f. in voorkomend geval het nummer van het gezondheidscertificaat; en g. het RVV-registratienummer of de RVV-registratienummers. 3. De dienst zendt de ondernemer, op zijn verzoek en op zijn kosten, maandelijks schriftelijke overzichten van de door de ondernemer verrichte aan- en afmeldingen. 4. De ondernemer is evenwel eenmalig bevoegd de dienst te verzoeken om een wekelijkse bevestiging van zijn meldingen. De dienst zendt de ondernemer onverwijld deze bevestiging. De dienst brengt de kosten van de verstrekking van de bevestiging van de melding in rekening bij de ondernemer." 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - In het voorjaar van 2001 zijn de op het bedrijf van appellant aanwezige 134 runderen/kalveren en 592 varkens in verband met een verdenking van besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) geruimd. - In een Rapport financiële tegemoetkoming aangewezen dierziekte van 23 mei 2001, opgemaakt naar aanleiding van een controle d.d. 5 mei 2001, heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) onder meer het volgende opgemerkt: "Naar aanleiding van de (…) preventieve ruiming van de ingevolge artikel 15, eerste lid van de GWW aangewezen dierziekte Mond- en Klauwzeer heb ik, C, ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst, (…), een onderzoek ingesteld naar de naleving van de voor het bedrijf geldende voorschriften, als bedoeld in het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten. Hierbij heb ik het volgende vastgesteld: (…) C: CONTROLE BEVINDINGEN (…) Vraag Nr. Artikel & regeling Heeft de eigenaar of de onder diens verantwoordelijkheid werkzame personen: antwoord (…) (…) (…) (…) 28 96 GWW Voorgeschreven regels ten aanzien van identificatie of registratie van dieren of dierlijke NEE producten nageleefd? D: TOELICHTING (…) Bij Vraag Nr. Toelichting per vraag: 28 Blijkens de controle op 05 mei 2001 waren er geen meldingen gedaan (…) betreffende de afvoer van 143 vleesvarkens op 29 januari 2001 en 135 vleesvarkens op 19 februari 2001. Voorts werd de aanvoer van ondermeer de volgende koppels biggen niet binnen twee werkdagen aangemeld: * 23 november 2000, aanvoer 60 vleesbiggen, (…), gemeld op 10 december 2000 * 23 november 2000, aanvoer 80 vleesbiggen, (…), gemeld op 10 december 2000 * 09 januari 2001, aanvoer 50 vleesbiggen, (…), gemeld op 08 februari 2001 * 01 februari 2001, aanvoer 80 vleesbiggen, (…), gemeld op 23 februari 2001 * 08 februari 2001, aanvoer 80 vleesbiggen, (…), gemeld op 23 februari 2001 * 01 maart 2001, aanvoer 80 vleesbiggen, (…), gemeld op 21 maart 2001 * 13 maart 2001, aanvoer 80 vleesbiggen, (…), gemeld op 26 maart 2001 Het niet tijdig melden van betreffende mutaties is in strijd met artikel 13, eerste lid van de Verordening Identificatie en Registratie Varkens 1998 (…) " Uit dit rapport komt naar voren dat met betrekking tot de dieren van appellant bij een nadere controle op de naleving van een totaal van 28 omschreven groepen van (veterinaire) voorschriften acht gebeurtenissen in de zin van het Besluit geconstateerd zijn die wijzen op niet-naleving van één van die voorschriften, te weten het melden van aanvoer van varkens binnen twee werkdagen. - Bij besluit van 9 juli 2001 heeft verweerder appellant op grond van artikel 86 van de Gwd een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van f 302.408,90 toegekend. Het bedrag van de tegemoetkoming is onder toepassing van artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van het Besluit, zoals dat destijds luidde, met 35% verlaagd. - Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 16 augustus 2001 bezwaar gemaakt. - Bij besluit van 5 februari 2002 heeft verweerder appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van f 399.767,20 toegekend, onder gelijktijdige intrekking van zijn besluit van 9 juli 2001 wat betreft de bij dat besluit vastgestelde hoogte van de tegemoetkoming. Het bedrag van de tegemoetkoming is met toepassing van artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van het Besluit voor de categorie varkens met 35% verlaagd. Voor de categorieën runderen en producten is geen verlaging toegepast. Verweerder heeft in dit besluit opgemerkt dat het reeds door appellant ingediende bezwaarschrift tegen het aanvankelijke besluit van 9 juli 2001 op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aangemerkt wordt als bezwaarschrift tegen dit besluit. - Bij brieven van 11 maart 2002 en 17 april 2002 heeft appellant de gronden van zijn bezwaar van 16 augustus 2001 aangevuld. - Op 18 april 2002 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het standpunt van appellant Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep het navolgende betoogd. De door verweerder gehanteerde kortingensystematiek is onredelijk en grievend. Verweerder deelt die mening thans ook, want het Besluit wordt niet meer toegepast en zal in de nabije toekomst worden ingetrokken. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had verweerder tegenover de Tweede Kamer het voornemen tot intrekking van het Besluit en voorstellen voor nieuwe regelgeving reeds kenbaar gemaakt. Bij het bestreden besluit had verweerder jegens appellant daarom op deze nieuwe voorstellen moeten anticiperen. Appellant betwist de door de AID geconstateerde overtredingen, inhoudende dat hij transporten te laat bij het I&R-systeem heeft gemeld, niet. De oorzaak hiervoor is mede gelegen in de omstandigheid dat hij ten tijde van de gemaakte fouten in een ingrijpend proces van ontvlechting van de tot dan bestaande maatschap met zijn broer was verwikkeld. Daarbij was appellant verantwoordelijk voor de melkveehouderij en zijn broer voor de varkenshouderij. De geconstateerde overtredingen hebben betrekking op de varkenshouderij. Pas een week voor het uitbreken van de mkz-crisis is bij de notaris de ontbinding van de maatschap vastgelegd. Appellant heeft het gehele bedrijf alleen voortgezet. Appellant bestrijdt de conclusie van verweerder dat hij door het te laat melden van varkenstransporten veterinaire risico's heeft veroorzaakt of de dierziektebestrijding heeft belemmerd. Voor alle aangevoerde biggen is vooraf een transportvergunning verleend door het Bureau I&R-varkensleveringen. Bovendien zijn alle aangevoerde biggen tijdig en correct I&R-gemeld door het herkomstbedrijf. Verweerder heeft op verschillende wijzen in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld. Zo zijn niet alle geruimde bedrijven gelijk behandeld met betrekking tot het opleggen van kortingen. Veehouders met een kleine veestapel zijn buiten de kortingensystematiek gelaten. Hetgeen verweerder in het bestreden besluit in dit verband heeft betoogd, is in tegenspraak met de inhoud van een artikel in het Agrarisch Dagblad van 17 september 2002, waarin staat vermeld dat het begrip 'hobbydierhouder' is opgerekt tot houders die maximaal dertig schapen of geiten en maximaal drie varkens of runderen hebben. Hieruit blijkt dat verweerder het onderscheid tussen een 'klein' bedrijf / niet-ondernemer en een ondernemer willekeurig heeft bepaald. Voorts heeft verweerder van de 2.200 geconstateerde overtredingen, slechts in 240 willekeurige gevallen een korting opgelegd. Ook dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verder heeft slechts LTO heeft de gelegenheid gekregen ten behoeve van haar leden op het ministerie dossiers toe te lichten. Een dergelijke mogelijkheid hebben andere bedrijven en ondernemers niet gehad. De verwijzingen in het bestreden besluit naar uitspraken van het College in het kader van de varkenspest van 1997 gaan niet op, omdat destijds preventief geruimde bedrijven niet gekort werden. Preventieve ruiming van het bedrijf van appellant heeft mede plaatsgehad ter bescherming van de overige bedrijven en derhalve in het algemeen belang. Het is onredelijk dat appellant de rekening gepresenteerd krijgt voor nalatigheden die geen enkele invloed op het verloop van de mkz-epidemie hebben gehad. Alle bedrijven in Nederland hadden gecontroleerd moeten worden en zonodig gekort of beboet. Appellant hangt een andere benadering van de 17 weken termijn als bedoeld in artikel 3, vijfde lid, van het Besluit aan. In de optiek van appellant dient, gelet op het ontbreken van enige invloed van een veehouder op het moment van de ruiming, als uitgangspunt van bedoelde 17 weken de datum te gelden van de laatste ruiming (d.i. 13 juni 2001). Alleen overtredingen die hebben plaatsgevonden in een periode vanaf 17 weken vóór 13 juni 2001 kunnen tot kortingen aanleiding geven. De opgelegde korting heeft onevenredig zware financiële gevolgen voor de betrokken ondernemingen. 4. Het standpunt van verweerder Ten algemene heeft verweerder het volgende naar voren gebracht: Op grond van artikel 86, tweede lid, van de Gwd kan de tegemoetkoming in de schade die een eigenaar lijdt als dieren of producten in geval van een besmetting met een besmettelijke dierziekte of een vermoeden daarvan worden gedood of vernietigd, worden verlaagd met bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentages, die verschillen naarmate de inrichting van het bedrijf voldoet aan nader gestelde eisen en de eigenaar maatregelen heeft getroffen om de gezondheid van dieren op het bedrijf te waarborgen. De grondslag voor het toepassen van een korting bij het vergoeden van de schade door mkz is gelegen in het Besluit. Het houden van vee brengt het bedrijfsrisico van ziekte met zich. De overheid komt de veehouder bij schade als gevolg van het uitbreken van een besmettelijke dierziekte in bepaalde mate tegemoet. Het risico verschuift echter met de in het Besluit gegeven kortingspercentages weer naar de veehouder op het moment dat de in het Besluit opgesomde veterinaire voorschriften niet zijn nageleefd. Dit is gerechtvaardigd omdat niet-naleving van die voorschriften ertoe kan leiden dat het risico van uitbreken of van - potentieel vermijdbare - verspreiding van de ziekte wordt vergroot, dan wel de opsporing en bestrijding ervan wordt bemoeilijkt. Of de begane overtredingen daadwerkelijk hebben bijgedragen aan de verspreiding van de besmettelijke dierziekte, is niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van de overtreden regels. Het gaat erom dat het risico van verspreiding van de ziekte toeneemt, welk risico ingeval van een zeer besmettelijke dierziekte als mkz reëel is te achten. Bij dierziektepreventie is het van belang dat instrumenten worden ingezet, die een direct beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid van de veehouder om bij de bedrijfsvoering de risico's op besmetting zo klein mogelijk te houden en zo veel mogelijk bij te dragen aan de bestrijding van dierziekten. Het Besluit strekt daartoe. De gedachte achter het Besluit is dat juist de dreiging van een verlaging in de tegemoetkoming in de schade de betrokken ondernemers kan stimuleren hun bedrijfsvoering zo in te richten dat daarmee een verlaging wordt voorkomen. De betrokken ondernemers hebben derhalve zelf in de hand of het Besluit voor hen financiële effecten heeft. De in het Besluit neergelegde kortingensystematiek is tot stand gekomen in overleg met de betrokken organisaties uit het bedrijfsleven en de Tweede Kamer. Na de varkenspestepidemie van 1997 heeft de Tweede Kamer aangedrongen op een aanscherping van het veterinaire beleid en op een heldere percentageberekening waarmee de individuele veehouder rekening kon houden. In het Besluit is geregeld in welke gevallen een korting wordt toegepast en met welk percentage dit gebeurt. Verweerder beslist over de kortingen, maar de hoogte van de korting is sluitend vastgesteld door de Gwd en het Besluit. Indien het Besluit een korting van 15% voorschrijft voor een bepaalde overtreding, kan verweerder niet korten met een ander percentage. Verweerder heeft, gelet op artikel 86, tweede lid, van de Gwd, wel de bevoegdheid om van een korting af te zien. Verweerder dient ofwel te korten met het wettelijk voorgeschreven percentage ofwel helemaal niet te korten. 5.1 In het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, in dit geval mkz, kan worden onderscheiden tussen zogeheten repressieve en preventieve ruiming. Het begrip repressieve ruiming wordt gebruikt voor de situatie dat de dieren op een bepaald bedrijf op last van verweerder zijn gedood omdat vóór het ruimen bij één of meerdere dieren op het bedrijf daadwerkelijk een besmetting met het mkz-virus was vastgesteld; In dat geval wordt ook wel gesproken van besmet geruimde bedrijven. Bij preventieve ruiming geldt dat door verweerder op grond van het Besluit verdachte dieren een besluit is genomen, inhoudende dat de dieren op een bedrijf als verdacht (van mkz) worden aangemerkt en deze dieren vervolgens ten behoeve van de bestrijding van deze dierziekte worden gedood, zonder dat op het desbetreffende bedrijf de dierziekte daadwerkelijk klinisch of via laboratoriumonderzoek is vastgesteld. Preventieve ruiming is dus een voorzorgsmaatregel, welke steunt op de algemeen omschreven bevoegdheid van verweerder om verdachte dieren te (laten) doden. De dieren van appellant zijn preventief geruimd. Verweerder heeft, in de afhandeling van de mkz-zaken, voor de beantwoording van de vraag of daarbij een verlaging van de tegemoetkoming in de schade al dan niet moet worden opgelegd, het onderscheid tussen besmet geruimde bedrijven en preventief geruimde bedrijven geen rol laten spelen. Met betrekking tot de vraag of zulks terecht is nagelaten overweegt het College het volgende. 5.2 Allereerst dient eraan te worden herinnerd dat verweerder bij de afwikkeling van de schade als gevolg van de bestrijding van de varkenspestepidemie van enkele jaren geleden het kortingensysteem, voorzien in artikel 86, tweede lid, van de Gwd (hierna: de kortingsregeling) niet heeft toegepast in de gevallen waarin preventief was geruimd. In zaken waarbij in beroep bij het College werd opgekomen tegen verlaging van de tegemoetkoming in de schade als gevolg van de bestrijding van de varkenspestepidemie, is het hiervoor bedoelde verschil in behandeling tussen repressief en preventief geruimde bedrijven met een beroep op het gelijkheidsbeginsel aan de orde gesteld door appellanten bij wie repressief ruiming van het vee had plaatsgevonden. Het College heeft in die zaken (zie onder meer no. AWB 98/140; AB 2000, 206; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer ZG1820) overwogen dat verweerders beleid bij de varkenspestepidemie om de kortingsregeling slechts toe te passen bij besmet geruimde bedrijven, de toetsing in rechte kan doorstaan. Daartoe is in die uitspraken onder meer overwogen dat de kortingsregeling is gebaseerd op een vorm van risicotoedeling tussen overheid en veehouderijbedrijven, waarbij de overheid de veehouder in bepaalde mate in de schade, ontstaan door maatregelen ter bestrijding van dierziekten, tegemoetkomt, maar waarbij het risico weer met bepaalde percentages naar de veehouder verschuift, indien blijkt dat hij bepaalde voorschriften die strekken tot voorkoming of bestrijding van dierziekten, niet heeft nageleefd. Het opleggen van een korting moet, zo volgt uit die uitspraken, worden beschouwd als het voor eigen risico van de veehouder laten komen van een deel van door het uitbreken van varkenspest ontstane schade aan de houders van de door die ziekte getroffen dieren. Voorts heeft het College in dit verband overwogen dat het risico voor het uitbreken op een bedrijf van varkenspest in beginsel ligt bij de houder van dat bedrijf, niet bij de overheid. Dat het risico van preventieve ruiming door de overheid van bedrijven waar de ziekte niet is uitgebroken in beginsel moet worden gedragen door de houder van het bedrijf, kan, zo is overwogen, aanmerkelijk minder stellig worden geponeerd. Het College heeft in de beroepsprocedures met betrekking tot de verlaging van de tegemoetkoming in de schade als gevolg van de varkenspestepidemie bedoeld beroep op het gelijkheidsbeginsel dan ook telkenmale verworpen, waarbij in zijn uitspraak van 17 december 2002 (No. AWB 98/260; AB 2003, 70; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF3229) nog uitdrukkelijk is overwogen, dat het College daar laat of een dergelijke verlaging bij preventief geruimde bedrijven rechtens toelaatbaar zou zijn geweest. 5.3 Deze vraag is thans wel aan de orde. Verweerder heeft immers het bedrijf van appellant preventief geruimd. Het College stelt voorop dat het belang, voor de toepassing van de kortingsregeling, van het hiervoor gememoreerde onderscheid tussen preventief en repressief ruimen van vee op bedrijven, waar het gaat om de bestrijding van mkz, zeker niet anders is te beoordelen dan gold voor de situatie bij de varkenspestepidemie. Ook hier heeft te gelden dat, wat er zij van de in het Besluit gekozen risicoverdeling (de rechter kan immers niet treden in de innerlijke waarde en billijkheid van een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat met betrekking tot deze risicoverdeling in het Besluit is neergelegd), de toepassing van de kortingsregeling niet los kan worden gezien van haar grondslag, te weten een vorm van risicoverdeling tussen overheid en veehouder. Dat een besmettelijke dierziekte als mkz op een bedrijf kan toeslaan, is een risico dat in beginsel voor rekening van de betrokken veehouder komt. Een risico dus, waarvan niet zonder meer voor de hand ligt dat de overheid tegemoetkomt in de financiële gevolgen van het intreden ervan. De gevolgen van het optreden van een besmettelijke dierziekte kunnen erin bestaan dat de overheid ter voorkoming van verspreiding ervan maatregelen neemt, inhoudende dat zieke dieren worden gedood. Wanneer eenmaal een dierziekte op een bedrijf is geconstateerd, kan dit impliceren dat het optreden van de ziekte bij de overige daarvoor vatbare, maar nog niet waarneembaar besmette, dieren op het desbetreffende bedrijf een kwestie van tijd is. Daarmee kan het constateren van een besmettelijke dierziekte op een bedrijf redelijkerwijs leiden tot de gevolgtrekking dat uit een oogpunt van dierziektebestrijding de zich op dat bedrijf bevindende, voor besmetting vatbare, dieren moeten worden gedood. Ingeval van bij varkenspest besmet geruimde bedrijven is in verband met de vorenbedoelde onontkoombaarheid geoordeeld dat de omstandigheid dat de verdachte dieren op het bedrijf dienen te worden geruimd op één lijn is te stellen met de aard van het risico van het hebben van zieke dieren. Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 7 november 2002; - draagt verweerder op ten behoeve van de vaststelling van de hoogte van het aan appellant nog uit te keren resterende bedrag van de tegemoetkoming met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen; - veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellant, zijnde reis- en verblijfkosten van appellant en verletkosten van de door appellant ingeschakelde vertegenwoordiger/deskundige, ten bedrage van € 270,50 (zegge: tweehonderd zeventig euro en vijftig cent); - bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 109,-- (zegge: honderdnegen euro) vergoedt; Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2003. w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener Bij de mkz-epidemie heeft verweerder, op grond van afwegingen die in verband staan met de zeer aanzienlijke gevolgen van het voortduren van die epidemie voor de Nederlandse veehouderij, vanwege met name de exportbelemmeringen voor vee(houderij-producten) die daaruit voortvloeiden, en het belang voor de Nederlandse economie in het algemeen dat de export van vee en vlees zo snel mogelijk ongehinderd zou kunnen worden hervat, zeer vergaande maatregelen ter bestrijding genomen. In de eerste plaats zijn, overeenkomstig de ter zake geldende communautaire richtlijn, de zieke en verdachte dieren op bedrijven waar een besmetting met het mkz-virus aan de hand van klinische verschijnselen werd vastgesteld, gedood. Ook zijn verdergaande maatregelen getroffen dan bedoelde richtlijn voorschrijft, in die zin dat de voor mkz vatbare dieren op bedrijven, gelegen op een - met het verloop van de epidemie - steeds groter wordende afstand, van soms meerdere kilometers, rondom besmette bedrijven, verdacht zijn verklaard en vervolgens op grond van die status zijn gedood. Bovendien is aan de Commissie toestemming gevraagd om, in afwijking van het in de Gemeenschap geldende vaccinatieverbod, in het kader van de bestrijding van de ziekte, tot vaccinatie te mogen overgaan. De aan de door de Commissie verleende toestemming verbonden voorwaarde dat alle gevaccineerde dieren zo spoedig mogelijk moeten worden gedood, heeft de Nederlandse overheid aanvaard. Hierbij moet worden bedacht dat het vaccineren van de hier bedoelde dieren, dat op last van verweerder plaatsvond, tot gevolg had dat verweerder de eerdere verdachtverklaringen van die dieren meende te moeten handhaven, omdat vanwege die vaccinatie het niet meer mogelijk was om - na verstrijken van de in het Besluit verdachte dieren genoemde periode die samenhangt met de incubatieperiode van het mkz-virus - uit het uitblijven van verschijnselen die op mkz duiden, af te leiden dat de verdenking geen grond (meer) had. Verweerder heeft vervolgens, op grond van zijn beoordeling van het risico dat - hoe gering de kans daarop ook was - zich onder de gevaccineerde dieren toch dieren zouden kunnen bevinden die, zonder daarvan verschijnselen te vertonen, het mkz-virus onder de leden zouden hebben en dat op hun nakomelingen zouden kunnen overdragen, bij welke dieren zulks weer tot een mkz-uitbraak zou kunnen leiden, besloten dat deze dieren, conform hetgeen de Commissie als voorwaarde voor de door Nederland gekozen vorm van vaccinatie had gesteld, gedood moesten worden. 5.5 Niet het optreden van mkz is aldus rechtstreeks bepalend geweest voor het gevolg dat het vee ingevolge de Gwd werd geruimd, maar het ingrijpen van verweerder. Dit ingrijpen impliceerde dat een groot aantal bedrijven, dat mogelijkerwijs, wanneer niet tot vaccinatie en doding van de dieren was overgegaan, niet daadwerkelijk door het virus zou zijn getroffen, niettemin met gevolgen werd geconfronteerd, die zouden zijn opgetreden wanneer dat wél het geval was geweest. De besluiten van verweerder die daaraan ten grondslag liggen, mogen, gelet op de zeer ruim omschreven bevoegdheden van verweerder ter zake, in beginsel rechtmatig zijn, dat neemt niet weg dat, gelet op de hiervoor weergegeven omstandigheden, het als bedrijf getroffen worden door een maatregel tot het preventief ruimen van vee van zo'n geheel andere aard is dan het risico dat het bedrijf door een besmetting wordt getroffen, dat daardoor ook de toepassing van de kortingsregeling - die een beoordeling van de aard van de betrokken bedrijfsrisico's als grondslag heeft - in een ander licht komt te staan. Naar het oordeel van het College is het doden van verdachte dieren onder de hiervoor geschetste omstandigheden aan te merken als een maatregel in het algemeen belang die een vorm van eigendomsontneming inhoudt, waarvoor in beginsel een passende schadevergoeding dient te worden verleend. Nu het, anders dan bij besmet geruimde bedrijven, gaat om een omstandigheid waarbij, op grond van het beginsel van égalité devant les charges publics, juist wél voor de hand ligt dat de overheid voorziet in een tegemoetkoming in de door dit optreden veroorzaakte schade, gaat het, zeer bijzondere omstandigheden wellicht daargelaten, niet aan de betrokkenen te confronteren met kortingen op die tegemoetkoming wegens nalatigheden in het verleden, waarbij geen sprake is van enig aantoonbaar causaal verband met de grond voor toepassing van de preventieve maatregelen. Zo al plaats zou zijn voor het toepassen van enige verlaging van de tegemoetkoming, als bedoeld in artikel 86 van de Gwd, dan dienen daarvoor in het kader van een redelijke risicoverdeling andere maatstaven dan de door verweerder gehanteerde maatstaven te worden aangelegd. Maatstaven die liggen in de sfeer van een flagrante schending van voorschriften welke niet zozeer tot een potentiële, maar tot een reële gevaarzetting of belemmering van de bestrijding van de dierziekte hebben geleid. In feite wordt immers bij preventieve ruiming van de veehouders die daardoor worden getroffen, een grote solidariteit verlangd om zich, ten behoeve van diegenen die zich als veehouders buiten de preventief te ruimen gebieden bevinden, te schikken naar door verweerder nodig geachte bestrijdingsmaatregelen. Met die aan de zijde van de betrokken veehouders verlangde inschikkelijkheid en solidariteit ten behoeve van de rest van de Nederlandse veehouderij is naar het oordeel van het College onverenigbaar een toepassing door verweerder van de kortingsregeling waarbij, met vaak zeer grote financiële gevolgen voor de betrokkene, de hier aan de orde zijnde niet-naleving van de onderhavige regels wordt tegengeworpen. Appellant dient met betrekking tot het feit dat hij bepaalde van de hier tegengeworpen regels niet heeft nageleefd naar het oordeel van het College op één lijn te worden gesteld met de overige Nederlandse veehouders. Ter zake geldt, naar ter zitting is bevestigd, dat van enig actief opsporings- en vervolgingsbeleid met betrekking tot de niet-naleving van de hier aan de orde zijnde regels in de afgelopen jaren geen sprake is geweest en dat het thans in de bedoeling ligt, ook in relatie met het reeds door verweerder in verband met de vogelpestepidemie uitgesproken voornemen de kortingsregeling in het geheel niet meer toe te passen, om op dit punt strafrechtelijk actiever te gaan opereren. De slotsom is dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot de in geding zijnde uitoefening van zijn in artikel 86, tweede lid, van de Gwd neergelegde bevoegdheid tot verlaging van de tegemoetkoming in de schade, doch van het opleggen van enige verlaging had moeten afzien. Het bestreden besluit is derhalve genomen in strijd met artikel 3:4 van de Awb. Nu het beroep van appellant reeds op grond van het hiervoor overwogene gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, kan het College hier de overige door appellant aangevoerde grieven onbesproken laten. Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. Ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht komen de reis- en verblijfkosten ad € 30,50 van appellant plus verletkosten ad € 40,-- per uur, gedurende zes uur, van de door appellant ingeschakelde vertegenwoordiger/deskundige voor vergoeding in aanmerking. I&R-verplichtingen voor schapen en geiten als ondernemer dient te worden aangemerkt concreter diende te worden ingevuld, op grond waarvan een houder met niet meer dan dertig volwassen schapen of geiten én niet meer dan drie runderen of varkens wordt aangemerkt als niet-ondernemer (houders van schapen of geiten die geen ondernemer zijn, zijn niet I&R-plichtig voor de schapen en geiten; voor het enkele rund of varken dat naast de schapen of geiten wordt gehouden, dienen deze houders wel aan de voorschriften te voldoen). Uiteindelijk zijn in bezwaar in 90 van de 240 gevallen de opgelegde kortingen gehandhaafd. Het totale kortingenbedrag bedraagt ongeveer € 3.000.000,--. Ten aanzien van het onderhavige geval heeft verweerder het volgende aangevoerd: Verweerder bestrijdt de zienswijze van appellant dat - ook - hij van mening is dat de gehanteerde kortingensystematiek onredelijk is. De overwegingen om het kortingensysteem af te schaffen hangen samen met de omstandigheid dat door middel van een wijziging van de Wet economische delicten de strafmaat ten aanzien van overtredingen van voorschriften gericht op preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten in 2002, is verhoogd. De afschrikwekkende werking via het strafrecht is daarmee toegenomen, waardoor het belang van het kortingensysteem evenredig is afgenomen. De overwegingen om het kortingensysteem af te schaffen zien geenszins op veterinaire argumenten, maar zijn veeleer beleidsmatig van aard, zoals de te geringe preventieve werking, de te grote uitvoeringslasten, het in gevaar komen van de bereidheid bij veehouders om verschijnselen van dierziekten te melden en het gevaar van concurrentiedistorsies. Verweerder heeft ervoor gekozen dezelfde doelstellingen op een andere wijze te gaan realiseren. Verweerder ontbeert niet de bevoegdheid om per geval te overwegen of een bij en krachtens het bepaalde in artikel 86, tweede lid, van de Gwd voorziene korting daadwerkelijk wordt opgelegd. Slechts de hoogte van de korting is door de Gwd en het Besluit sluitend vastgesteld. Verweerder is enige ruimte gelaten om wegens bijzondere omstandigheden van het geval van het opleggen van een korting af te zien. Appellant heeft niet eerder op de ontvlechting van de maatschap met zijn broer gewezen, doch dit wordt, wat daarvan ook zij, niet als een bijzondere omstandigheid aangemerkt, omdat hij op het moment dat de vereiste meldingen moesten worden gedaan minstgenomen medeverantwoordelijk was voor de naleving van de meldingsverplichting. Voorts heeft appellant tijdens de hoorzitting in bezwaar gesteld dat hij fouten normalitair iedere maand aan de hand van de hem toegezonden overzichten herstelde. Appellant heeft met betrekking tot een aantal varkenstransporten de I&R-voorschriften - met name artikel 13 van de Verordening I&R varkens 1998 - niet nageleefd. Het I&R-systeem voor varkens maakt een zeer effectieve en snelle tracering van de dieren mogelijk doordat de verplichte aan- en afmeldingen van alle verplaatsingen in een centrale computer worden opgeslagen. Voor een juiste tracering via deze computer is het essentieel dat deze gevoed wordt met betrouwbare en recente informatie. De verplichte aan- en afmeldingen binnen de wettelijk voorgeschreven termijn na de mutatie dragen in hoge mate bij aan de betrouwbaarheid van de informatie. De ratio van de centrale melding is het traceren van vervoersbewegingen. Bij een gebrekkige naleving van de meldingsplicht vormt het niet steeds voorhanden zijn van een overzicht van vervoersbewegingen een belemmering bij het nemen van bestrijdingsmaatregelen en leidt dit tot het ontstaan van een veterinair risico. Eenzijdige meldingen door leveranciers zijn niet voldoende, omdat niet zeker is of de varkens de bestemming dan ook hebben bereikt, hetgeen de bestrijding van een besmettelijke dierziekte kan belemmeren. Een I&R-melding van de aanvoer is dus van groot belang, óók indien de afvoer door de leverancier is gemeld. Voorts kan evenmin een niet verrichte I&R-melding van een leverancier door een melding op grond van de Regeling varkensleveringen (RVL-melding) worden vervangen, mede omdat laatstbedoelde melding slechts een voornemen tot transport inhoudt. De RVL-melding staat los van het I&R-systeem. In het onderhavige geval heeft appellant het bepaalde bij of krachtens de artikelen 4 en 96 van de Gwd niet nageleefd. Aangezien appellant één aanvoer van varkens te laat, één afvoer van varkens in het geheel niet en zes afvoeren van varkens te laat bij het I&R-systeem heeft gemeld, is sprake van acht gebeurtenissen in de zin van het Besluit en dient appellant op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van het Besluit een korting van 35% te worden opgelegd. Er is geen sprake van een generaal pardon voor niet-agrarische ondernemers en derhalve evenmin van rechtsongelijkheid. Gelet op de destijds vigerende regelgeving hebben schapen- en geitenhouders die hun dieren hobbymatig hielden geen overtredingen gepleegd. Voorts houdt het niet toepassen van de kortingen op hobbydierhouders geen schending van het gelijkheidsbeginsel in. Appellant is een ondernemer die 134 runderen en 592 varkens hield. Hobbydierhouders zijn geen ondernemer. Verweerder heeft geenszins de bedoeling gehad de definitie van hobbydierhouder te verruimen. Omdat het echter uiterst moeilijk was om eenduidig vast te stellen wie ondernemer is en wie niet, is besloten dat indien iemand meer dan dertig volwassen schapen of geiten óf meer dan drie varkens of runderen had, op voorhand als ondernemer werd aangemerkt. De situatie van appellant is niet gelijk aan de door LTO aangedragen dossiers. In die gevallen kleefden uitsluitend gebreken aan het bedrijfsregister, terwijl aan de overige I&R-voorschriften voor runderen was voldaan. Overigens heeft appellant zijn standpunten op een hoorzitting naar voren kunnen brengen. Met betrekking tot de stelling van appellant dat verweerder net als bij de varkenspestepidemie van 1997 ook nu de preventief geruimde bedrijven buiten de kortingensystematiek dient te houden, merkt verweerder nogmaals op dat artikel 86, tweede lid, van de Gwd enige ruimte laat om onder omstandigheden van het toepassen van een korting af te zien. Bij het toepassen van het kortingenstelsel op de schade ten gevolge van de in 1997 uitgebroken varkenspest is in veel gevallen, waarin ingevolge de Gwd en het destijds van toepassing zijnde Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (Stb.1996, 156; hierna: Besluit zoönosen) een korting kon worden opgelegd, op grond van een afweging van belangen afgezien van het toepassen van een korting. Het beleid hieromtrent strekte er onder meer toe geen kortingen op te leggen in de gevallen waarin preventief was geruimd. Dit in overeenstemming met toezeggingen die verweerder aan de houders van de betrokken verdachte dieren had gedaan. Bij de bestrijding van de varkenspest in 1997 is voor het eerst op zeer grote schaal gebruik gemaakt van het instrument van de preventieve ruiming. De communautaire wetgeving verplichtte evenwel niet tot zo'n ruiming en ook de Gwd noopte niet tot het doden van verdachte dieren. Nu deze voorgestane bestrijdingswijze aanvankelijk draagvlak miste in de varkenssector, heeft verweerder op dat moment, alvorens over te gaan tot het preventief ruimen, de toezegging gedaan dat de schade ten gevolge van dergelijke ruimingen in verregaande mate door de overheid zouden worden vergoed en dat derhalve geen kortingen zouden worden toegepast. Verweerder heeft tijdens de mkz-crisis geen aanleiding gezien voor een beleid dat de kortingensystematiek niet van toepassing zou zijn op de preventief geruimde bedrijven. In het Besluit zoönosen was de verlaging van de tegemoetkoming enkel in verband met varkenspest en brucellose geregeld. Met het Besluit is het kortingeninstrument uitgebreid naar alle aangewezen dierziekten.