ECLI:NL:CBB:2002:AF7204

College van Beroep voor het bedrijfsleven (vijfde enkelvoudige kamer) No. AWB 98/1045 12 december 2002 16100 Wet verplaatsing mestproduktie Uitspraak in de zaak van: A, te B, appellant, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder, gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen. Op 28 september 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 augustus 1998. Bij dit besluit is beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen de registratie van de overdracht van mestproductierechten van hem naar C. Bij (fax)brieven van 19 februari 1999, 11 mei 1999 en 10 september 1999 heeft verweerder aan het College bericht dat hij voornemens is een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant te nemen en dat in verband hiermee nog geen verweerschrift zal worden ingediend. Bij brief van 26 november 1999 heeft verweerder het College een afschrift doen toekomen van een door hem bij schrijven van 19 november 1999 nader ingenomen standpunt met betrekking tot het bezwaar van appellant. Bij brief van 25 september 2000 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld. Verweerder heeft het College bij brief van 20 juli 2001 een afschrift doen toekomen van een door hem op 24 november 2000 aan appellant verzonden brief, waarin aan appellant is bevestigd dat de door Bureau Heffingen geregistreerde 'Overdracht van mestproductie-rechten' tussen appellant en C zal worden teruggedraaid en de voordien ten name van appellant bestaande registratie wordt hersteld. Vervolgens heeft appellant bij brief van 21 september 2001 aan het College meegedeeld dat hij, zolang hij geen tegemoetkoming in de door hem als gevolg van verweerders onjuiste besluitvorming geleden schade heeft ontvangen, het beroep handhaaft. Bij brieven van 2 november 2001 en 25 oktober 2002 heeft het College (nadere) reacties van verweerder ontvangen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden ter zitting van 21 november 2002, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Artikel 9 van de Wet verplaatsing mestproductie luidt voorzover hier van belang als volgt: " 1. Degene die voornemens is te verplaatsen en degene van wiens bedrijf het desbetreffende niet-gebonden mestproductierecht afkomstig is geven van de verplaatsing gezamenlijk kennis aan het Bureau Heffingen met gebruikmaking van het daartoe bestemde, door onze Minister vastgestelde formulier. 2. Het formulier dient overeenkomstig de daarbij aangegeven wijze volledig en naar waarheid te worden ingevuld. 3. Er kan eerst aanspraak op het in het eerste lid bedoelde mestproductierecht worden gemaakt vanaf het moment van de registratie van de kennisgeving door het Bureau Heffingen. 4. Registratie vindt niet plaats indien: (…) - het in het eerste lid bedoelde formulier niet of niet volledig is ingevuld of indien uit aan het Bureau Heffingen ter beschikking staande gegevens blijkt dat de verplaatsing geen doorgang kan vinden." 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Met ingang van 7 maart 1997 heeft D de eigendom van het agrarisch bedrijf, gelegen aan de E-weg te B, aan appellant overgedragen. - Naar aanleiding van een van voormelde overdracht op 28 oktober 1997 gedane melding "Overdracht van een heel bedrijf" heeft Bureau Heffingen in februari 1998 aan appellant meegedeeld dat zijn mestproductierechten voor 1998 1.032 kg fosfaat bedroegen, waarvan 376 kg verplaatsbaar - Op 7 juli 1997 is aan Bureau Heffingen middels een formulier 'Overdracht van mestproductierechten', als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet verplaatsing mestproductie melding gedaan van de overdracht van mestproductierechten van D aan C. In verband met de eigendoms-overdracht van het bedrijf van D aan appellant is deze overdracht niet geregistreerd. - Op 31 december 1997 heeft Bureau Heffingen wederom een meldingsformulier ontvangen. Dit zag op overdracht van mestproductierechten van appellant aan C. Dit formulier is niet door appellant, maar door diens echtgenote (mede)ondertekend. - Op 17 maart 1998 heeft Bureau Heffingen voormelde overdracht geregistreerd met ingang van 7 juli 1997. - Bij brief van 24 maart 1998 heeft Bureau Heffingen middels een ´Opgaaf mestproductierechten' een in verband met de overdracht van mestproductierechten aan C gewijzigde registratie voor 1998 aan appellant doen toekomen. Hierin werden deze mestproductierechten nader gesteld op 665 kg fosfaat, waarvan 0 kg verplaatsbaar. - Bij brief van 29 april 1998 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt. Hierin heeft appellant onder meer aangevoerd dat D het gehele bedrijf aan hem heeft overgedragen en dat in de hierop betrekking hebbende akte geen melding is gemaakt van door zijn rechtsvoorganger verkochte mestproductierechten, alsmede dat hij op 22 maart 1998 de eerder aan hem meegedeelde verplaatsbare mestproductierechten (367 kg) aan een derde, E, heeft verkocht. Voorts heeft appellant aangevoerd dat het formulier 'Overdracht mestproductierechten', dat aanleiding vormde voor de gewijzigde registratie geen datum van ondertekening bevat, niet door hem maar zijn echtgenote is ondertekend, dat nimmer sprake is geweest van enig overleg tussen appellant en de voor hem en zijn echtgenote onbekende koper en dat ook nooit een financiële vergoeding voor een dergelijke overdracht is ontvangen. - Naar aanleiding van zijn bezwaar heeft Bureau Heffingen op 22 juli 1998 een telefonisch onderhoud met appellant gevoerd, waarin appellant onder meer heeft gesteld dat hij geen kennis draagt van de overdracht van mestproductierechten aan C, daarvoor ook geen vergoeding heeft ontvangen en dat zijn echtgenote op verzoek van een makelaar handtekeningen heeft geplaatst op bescheiden die verband hielden met een ruilverkaveling, waarbij waarschijnlijk abusievelijk ook op het formulier 'Overdracht mestproductierechten' een handtekening is gezet. - Bij het bestreden besluit van 18 augustus 1998 is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. In dit besluit is onder meer overwogen dat zich geen van de uitzonderingsgevallen voor het achterwege laten van registratie als bedoeld in artikel 9, vierde lid, van de Wet verplaatsing mestproductie voordoet, dat het formulier is ondertekend door de echtgenote van appellant, met wie appellant kennelijk in gemeenschap van goederen is getrouwd en dat Bureau Heffingen er gelet op het bepaalde in het tweede lid van voormeld artikel 9 op mag vertrouwen dat het formulier naar waarheid is ingevuld. Tenslotte is in dit besluit opgemerkt dat de omstandigheid dat voor de overdracht geen vergoeding is ontvangen geen rol speelt bij de beoordeling of de gemelde verplaatsing aan de wettelijke voorwaarden voldoet. - Naar aanleiding van het door appellant tegen voormeld besluit ingestelde beroep, heeft verweerder bij brief van 11 mei 1999 aan het College bericht voornemens te zijn een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant te nemen. - Appellant is namens verweerder op 17 juni 1999 telefonisch gehoord. - Nadat verweerder nadere stukken van appellant heeft ontvangen, is bij schrijven van 19 november 1999 het bezwaar wederom ongegrond verklaard, waarbij onder "Besluit" is vermeld dat hetgeen verweerder inmiddels bekend was vooralsnog geen aanleiding gaf de registratie van de verplaatsing van mestproductierechten ongedaan te maken. In dit schrijven is - onder meer - vermeld dat uit nader ingewonnen informatie is gebleken dat C mestproductierechten heeft gekocht van D en dat, nadat was gebleken dat hiervan geen registratie door Bureau Heffingen kon plaatsvinden, de makelaar F de echtgenote van appellant kennelijk heeft weten te bewegen een nieuw formulier 'Overdracht van mestproductierechten' te tekenen. Voorts is opgemerkt dat uit nader door appellant overgelegde stukken is gebleken dat hij en zijn echtgenote elke gemeenschap van goederen hebben uitgesloten en dat deze omstandigheid niet aan gezamenlijke aankoop van mestproductierechten in de weg staat, maar wel meebrengt dat de echtgenote niet alleen beschikkingsbevoegd was met betrekking tot die rechten. Dit laat echter onverlet dat C, die mogelijk niet van dit bevoegdheidsgebrek op de hoogte was, eventueel een beroep op derdenbescherming toekomt. - Op 26 september 2000 heeft het College van appellant aanvullende gronden van het beroep ontvangen. - Bij de brief aan appellant van 24 november 2000 heeft verweerder aan appellant bevestigd dat de door Bureau Heffingen geregistreerde 'Overdracht van mestproductierechten' tussen appellant en C zal worden teruggedraaid en de voordien ten aanzien van appellant geregistreerde hoeveelheid fosfaat zal worden hersteld. Verweerder concludeert dat met het vorenstaande de grond tot het instellen van beroep is komen te vervallen en stelt dat hij het College heeft laten weten in afwachting van de intrekking van het beroep geen verweer te zullen voeren. - Op 18 december 2000 heeft verweerder aan appellant een gewijzigd overzicht met betrekking tot diens bedrijfssituatie in verband met mestproductierechten gezonden. 3. Het standpunt van appellant Met het louter terugdraaien van de overdracht van de mestproductierechten aan C wordt volledig voorbij gegaan aan het feit dat appellant door de eerdere onterechte weigering om hiertoe over te gaan kosten heeft moeten maken, terwijl de mestproductierechten gedurende de loop van de procedure in waarde zijn gedaald. In verband met de als gevolg van het vorenstaande geleden schade, heeft appellant nog belang bij een beoordeling van zijn beroep. In zijn brief van 21 september 2001 heeft appellant een bedrag van 2000 gulden als tegemoetkoming in die schade alleszins redelijk genoemd. Bovendien heeft appellant zich in voormelde brief op het standpunt gesteld dat met terugwerkende kracht alle rechten die hij sedert de registratie van de op 31 december 1997 door Bureau Heffingen ontvangen melding zou hebben kunnen ontlenen aan de verplaatsbare rechten, op hem van toepassing dienen te zijn. Ter zitting heeft appellant gesteld dat het makelaarskantoor F onder valse voorwendselen de op het meldingsformulier geplaatste handtekening van zijn echtgenote heeft verkregen en dat hij er na ampel beraad vanaf heeft gezien hiervan aangifte te doen. Bureau Heffingen heeft naar de opvatting van appellant ten onrechte nagelaten om voorafgaand aan de registratie onderzoek te doen naar de relevante feiten. Appellant was kort voordat hij de mededeling omtrent de gewijzigde registratie van 24 maart 1998 ontving, met een derde, E, overeengekomen dat deze de verplaatsbare mestproductierechten van appellant zou kopen voor een bedrag van circa 10.000 gulden. Inmiddels is E, als gevolg van gewijzigde omstandigheden, niet meer in de aankoop van deze rechten geïnteresseerd en zijn die rechten bovendien aanzienlijk in waarde gedaald. Dit blijkt naar de opvatting van appellant ook uit de bedragen, die thans in het kader van de opkoopregeling door verweerder worden betaald. Tenslotte heeft appellant ter zitting meegedeeld dat C achteraf van makelaar F een vergoeding heeft ontvangen omdat de verkoop van mestproductierechten door D geen doorgang heeft kunnen vinden. 4. Het nadere standpunt van verweerder Verweerder heeft ter zitting erkend dat het uitsluitend telefonisch horen niet gelukkig is geweest en opgemerkt dat Bureau Heffingen inmiddels in bezwaarprocedures hoorzittingen houdt. Met betrekking tot de aan het besluit tot het ongedaan maken van de geregistreerde overdracht aan C ten grondslag liggende redenen heeft verweerder verwezen naar het na de hierziene beslissing van 19 november 1999 ontvangen aanvullend beroepschrift van appellant en de omstandigheid dat C niet langer bleek te hechten aan handhaving van die registratie. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij inmiddels volledig aan appellant is tegemoetgekomen, zodat voor vergoeding van door appellant gestelde schade geen aanleiding bestaat. In dit kader merkt verweerder op dat er ten tijde van het nemen van het primaire besluit tot overdracht van mestproductierechten geen omstandigheden aanwezig waren die nader onderzoek vergden. Naar aanleiding van het bezwaarschrift van appellant is vervolgens door Bureau Heffingen een onderzoek gestart, waarbij de belangen van andere betrokkenen moesten worden meegenomen en door appellant nadere bewijsstukken dienden te worden overgelegd. Pas nadat duidelijk was dat ook C als verkrijger van de overgedragen mestproductierechten kon instemmen met het redresseren van (de gevolgen van) die overdracht, kon daartoe worden overgegaan. Met betrekking tot het door appellant als tegemoetkoming in zijn schade genoemde bedrag merkt verweerder op dat dit niet is gespecificeerd, terwijl een eventuele waardevermin-dering van de mestproductierechten naar zijn opvatting een aangelegenheid tussen verkoper en koper is, die niet voor zijn rekening komt. Voorts stelt verweerder dat niet vaststaat dat appellant als gevolg van de inmiddels achterhaalde beslissing op bezwaar schade heeft geleden, danwel zal lijden. Naar de opvatting van verweerder heeft appellant baat bij de gecorrigeerde registratie, omdat op 1 januari 1998 de mestproductierechten als gevolg van het vervallen van de zogeheten 30 %-korting in de Meststoffenwet zijn verhoogd en bovendien met ingang van 1 oktober 2002 de afroming bij overdracht van de mestproductierechten is vervallen. Voorts had appellant zich hangende de onderhavige procedure bij verweerder kunnen melden indien hij voor bepaalde regelingen in aanmerking had willen komen, hetgeen hij echter heeft nagelaten. Aangezien appellant in de bezwaarfase niet overeenkomstig artikel 7:15, tweede lid, van de Awb een verzoek heeft gedaan tot vergoeding van door hem in het kader daarvan gemaakte kosten en evenmin eerder dan bij brief van 21 september 2001, komen die kosten reeds om deze reden niet voor vergoeding in aanmerking. Ook inhoudelijk bestaat naar de opvatting van verweerder geen aanleiding dergelijke kosten van appellant te vergoeden, aangezien de beslissing op het bezwaar van appellant met inachtneming van de vereiste zorgvuldigheid is genomen. De omstandigheid dat de ongedaanmaking van de registratie enige tijd heeft geduurd, is gelet op de omstandigheden van het geval niet onredelijk. Het probleem is voornamelijk veroorzaakt door het feit dat de echtgenote van appellant het formulier getekend heeft. 5.1 Het College stelt voorop dat het door verweerder op 19 november 1999 als (herziene) beslissing op bezwaar aan appellant gezonden brief niet als besluit kan worden aangemerkt. Ten eerste merkt het College hiertoe op dat bij dit schrijven het besluit van 18 augustus 1998 niet is ingetrokken en verweerder zich ook op 19 november 1999 op het standpunt stelde dat het bezwaar van appellant ongegrond was, zodat van een wijziging in de reeds uit hoofde van de beslissing op bezwaar van 18 augustus 1998 rechtens geldende situatie geen sprake was. Tenslotte geeft de in dit schrijven vervatte mededeling dat "vooralsnog" geen aanleiding bestond tot herziening van de registratie, veeleer aanleiding te veronderstellen dat sprake is van een tussentijdse conclusie aan de hand van nader gebleken feiten en omstandigheden. De - eerst bij brief van 20 juli 2001 door verweerder aan het College meegedeelde - beslissing van verweerder de registratie van de overdracht van mestproductierechten tussen appellant en C met terugwerkende kracht ongedaan te maken, welke beslissing heeft geresulteerd in toezending van de gewijzigde registratie op 18 december 2000, is daarentegen wel als een besluit aan te merken. Dit besluit behelst naar zijn inhoud immers wel de intrekking van de beslissing op bezwaar van 18 augustus 1998, als bedoeld in artikel 6:18, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), terwijl verweerder bij het herziene besluit volledig aan het beroep van appellant tegemoet is gekomen. Ingevolge artikel 6:19, derde lid, Awb staat intrekking van het bestreden besluit niet aan vernietiging van dat besluit in de weg, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft. 5.2 Appellant stelt zich kennelijk op het standpunt dat hij nog belang heeft bij vernietiging van de beslissing op bezwaar van 18 augustus 1998 met het oog op vergoeding van de door hem als gevolg daarvan geleden schade. Voorzover appellant hierbij mede het oog heeft op eventuele schade, die hij als gevolg van het zijns inziens onrechtmatige primaire besluit heeft geleden, overweegt het College als volgt. Anders dan appellant stelt behoefde de op 31 december 1997 door Bureau Heffingen ontvangen melding, mede gelet op het bepaalde in artikel 9 van de Wet verplaatsing mestproductie, voor verweerder geen aanleiding te vormen tot nader onderzoek alvorens tot registratie van de in die melding aan de orde zijnde overdracht over te gaan. Verweerder moet er, mede gelet op het aantal door hem te verwerken meldingen, in beginsel vanuit kunnen gaan dat die meldingen juist en naar waarheid zijn gedaan. Dit klemt temeer indien, zoals in het onderhavige geval, een melding mede de handtekening bevat van een persoon, die minst genomen de schijn wekt met betrekking tot vervreemding van de mestproductierechten bevoegd te zijn. Nu gelet op het vorenstaande geen sprake is van onrechtmatigheid van het op 24 maart 1998 aan appellant meegedeelde (primaire) besluit tot overdracht van mestproductierechten van appellant aan C, is reeds om die reden voor vergoeding van beweerdelijk als gevolg daarvan geleden schade geen plaats. Gelet op de inhoud van het besluit van 18 augustus 1998, hetgeen hiervoor in rubriek 2.2 is weergegeven en de behandeling ter zitting, concludeert het College dat verweerder voorafgaand aan de totstandkoming van dit besluit - behoudens het telefonisch onderhoud met appellant op 22 juli 1998 - evenmin onderzoek heeft verricht naar de aan de door Bureau Heffingen ontvangen melding ten grondslag liggende feiten. Gelet op de inhoud van het bezwaarschrift was verweerder gelet op artikel 3:2 van de Awb toen echter wel gehouden dienaangaande nader onderzoek te verrichten, zodat dit besluit niet op de juiste wijze tot stand is gekomen. De onzorgvuldige voorbereiding van het besluit van 18 augustus 1998 heeft er mede toe geleid dat dit besluit - in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, Awb - niet berust op een deugdelijke motivering. Dat verweerder dezelfde opvatting is toegedaan, leidt het College af uit het feit dat verweerder voorafgaand aan diens brief van 19 november 1999 - zij het wederom slechts telefonisch - ook bij C informatie heeft ingewonnen naar de achtergrond van de op 31 december 1997 ontvangen overdrachtsmelding en mede naar aanleiding daarvan aan appellant heeft verzocht bewijsstukken over te leggen. Vaststaat dat C in dit verband heeft meegedeeld de onderhavige mestproductierechten niet van appellant, doch van diens rechtsvoorganger D te hebben gekocht. Indien verweerder alvorens op het bezwaar van appellant te beslissen appellant in aanwezigheid van C, als derde-belanghebbende, zou hebben gehoord, valt geenszins uit te sluiten dat verweerder omtrent de door hem in zijn brief van 19 november 1999 opgeworpen vraag of wellicht aan C derdenbescherming toekwam, duidelijkheid had kunnen verkrijgen. Door dit na te laten en appellant en C, in strijd met het bepaalde in artikel 7:6, eerste lid, van de Awb, afzonderlijk en slechts telefonisch te horen, heeft verweerder bijgedragen aan het voortduren van onzekerheid dienaangaande en kunnen de gevolgen daarvan niet zonder meer op appellant worden afgewenteld. 5.3 Nu het beroep tegen het besluit van 18 augustus 1998 op grond van het hiervoor overwogene gegrond is en dit besluit derhalve dient te worden vernietigd, kan ingevolge artikel 8:73, eerste lid, Awb indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van appellant tot schadevergoeding worden overgegaan. Anders dan verweerder lijkt te veronderstellen kan de omstandigheid dat de registratie tot overdracht aan C met terugwerkende kracht ongedaan is gemaakt, niet zonder meer leiden tot de slotsom dat van schade aan de zijde van appellant geen sprake kan zijn. Vaststaat dat appellant in zijn bezwaarschrift van 29 april 1998 onder meer heeft aangevoerd dat hij zijn verplaatsbare mestproductierechten op 22 maart 1998 had verkocht, alsmede dat appellant als gevolg van de op 24 maart 1998 aan hem meegedeelde gewijzigde registratie niet meer over verplaatsbare mestproductierechten kon beschikken, zodat de gestelde transactie geen doorgang kon vinden. Verweerder was hiervan op de hoogte. Vervolgens heeft appellant in zijn brief van 21 september 2001 onder meer gesteld dat hij schade heeft geleden doordat de waarde van verplaatsbare mestproductierechten gedurende het tijdsverloop van de onderhavige procedure - aanmerkelijk - is gedaald en heeft hij ter zitting meegedeeld dat de aspirant-koper door het lange tijdsverloop en de gedurende die tijd gewijzigde omstandigheden niet langer in de overname van de verplaatsbare mestproductierechten geïnteresseerd is. In reactie hierop heeft verweerder bij brief van 25 oktober 2002 opgemerkt dat de schade in verband met de door appellant gestelde waardedaling (nog) niet vaststaat, nu de inmiddels wederom ter beschikking van appellant staande verplaatsbare rechten niet zijn verkocht. Naar de opvatting van het College miskent verweerder hiermee dat de door appellant gestelde waardedaling tussen de datum van het vernietigde besluit en het ongedaan maken van de (rechts)gevolgen daarvan en de in verband hiermee gestelde schade ook aan de hand van andere feiten en omstandigheden dan een concrete transactie kan worden getoetst en dat juist van verweerder, althans Bureau Heffingen, gelet op de betrokkenheid bij de uitvoering van de mest(stoffen)wetgeving mag worden verwacht dat deze hiervan kennis draagt. Mede gelet op het vorenstaande is niet duidelijk op welke mogelijke - overige - schade appellant doelt met zijn stelling dat hij gedurende de onderhavige procedure geen rechten heeft kunnen ontlenen aan zijn verplaatsbare rechten, zodat evenmin valt in te zien dat verweerder, althans de Staat der Nederlanden, in zoverre tot schadevergoeding gehouden zou zijn. Het College: - verklaart het beroep tegen het besluit van 18 augustus 1998 gegrond en vernietigt dit besluit; - bepaalt dat verweerder binnen acht weken na de datum van deze uitspraak beslist op het verzoek van appellant tot vergoeding van de door hem tengevolge van het besluit van 18 augustus 1998 geleden schade; - wijst af het meer of anders gevorderde. Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 december 2002. w.g. M.A. van der Ham w.g. Th. J. van Gessel