ECLI:NL:CBB:2002:AF0460

College van Beroep voor het bedrijfsleven No. AWB 02/286 10 oktober 2002 16010 Meststoffenwet Registratie referentie hoeveelheid Uitspraak in de zaak van: A, te B, appellant, gemachtigde: Tj. Scheeper, werkzaam als consultant bij de Noordelijke Accountantsunie te Assen, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder, gemachtigden: mr M. Haan en ing. M. Veldkamp, beiden werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen. Op 31 januari 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 december 2001. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen". Onder dagtekening 5 maart 2002 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 augustus 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Regelgeving. Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. In artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt: " 1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien: a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i, - door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend, - bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel - bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd, en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;" 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Bij besluit van 15 september 1998 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Middenveld, met toepassing van artikel 8.4 Wet milieubeheer, appellant een revisievergunning verleend voor de legalisatie van het aantal sedert 1986 te veel gehouden vleeskuikens. In de motivering van dit besluit is onder meer het volgende overwogen: " (…) Aan het bedrijf is op 30-09-1975 een oprichtingsvergunning verleend voor het houden van een pluimvee- en rundveebedrijf. Aan de Vaartweg 122 worden vanaf 1985 meer vleeskuikens gehouden dan volgens de vergunning is toegestaan. De legaliseringsregeling van de Interimwet Ammoniak en Veehouderij is van toepassing. (…) (…) Het bedrijf kan aantonen dat het vanaf 1986 50.000 kuikens binnen de inrichting worden gehouden. Er is derhalve sprake van een ontoereikende vergunning (houden van 38.000 vleeskuikens) die in het kader van de Interimwet Ammoniak en Veehouderij kan worden gelegaliseerd (art. 6 en 7). (…)" - Door toezending van het formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", door Bureau Heffingen ontvangen op 8 februari 2001, heeft appellant gemeld in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1. - In reactie op deze melding heeft verweerder appellant bij besluit van 31 mei 2001 het volgende medegedeeld: " (…) Uw bedrijf voldoet (…) niet aan de voorwaarden van het door u gekozen hardheidsgeval, namelijk: De voor uw bedrijf verleende milieuvergunning betreft geen uitbreiding van het aantal kippen. Er is voor uw bedrijf sprake van legalisatie van een reeds vanaf 1986 bestaande situatie. (…)" - Bij brief van 9 oktober 2001 heeft verweerder appellant in kennis gesteld van het volgende: " Uit de gegevens vermeld op het door u ingezonden formulier 'Verklaring voorwaardelijke pluimveerechten i.v.m. huisvesting pluimvee' is gebleken dat uw bedrijf niet in aanmerking kan komen voor omzetting van voorwaardelijke pluimveerechten. De reden is dat uw bedrijf niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1 en daarom ook niet beschikt over voorwaardelijke pluimveerechten. (…)" - Hiertegen, alsmede tegen verweerders besluit 31 mei 2001 heeft appellant bij brief van 19 oktober 2001 een bezwaarschrift ingediend. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen: " Beoordeling van het bezwaar Volgens artikel 58k, eerste lid, onderdeel a Msw moet de aangevraagde of verleende vergunning of de ingediende melding zien op een 'vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen. Om vast te stellen of er sprake is van een vergroting wordt een vergelijking gemaakt tussen het aantal kippen of kalkoenen (uitgedrukt in kg fosfaat) in de aangevraagde vergunning en het aantal kippen of kalkoenen dat daarvòòr vergund was (uitgedrukt in kg fosfaat). In de situatie dat op een bedrijf meer kippen of kalkoenen zijn gehouden dan er op basis van de geldende milieuvergunningen mochten worden gehouden, kan deze regel niet opgaan. Ter legalisatie van de bestaande situatie kon de gemeente in deze situatie een milieuvergunning verlenen op basis van artikel 6 Interimwet Ammoniak en Veehouderij. In deze situatie heeft er geen feitelijke vergroting plaatsgevonden. Het grotere aantal dieren werd immers al gehouden en met de vergunning werd dit gelegaliseerd. Van een voornemen tot uitbreiding van het aantal kippen en/of kalkoenen is dan ook geen sprake. U heeft op 27 november 1998 een milieuvergunning verleend gekregen om de bestaande bedrijfssituatie te legaliseren. Op het bedrijf zijn vanaf 1986 50.000 kuikens binnen de inrichting gehouden, zo blijkt uit de overgelegd stukken. Er is derhalve sprake van een ontoereikende vergunning (voor 38.000 vleeskuikens) die in het kader van de Interimwet ammoniak en veehouderij kon worden gelegaliseerd (art. 6 en 7). Op grond van artikel 27 Hinderwet of artikel 8.18 Wet milieubeheer kan een (deel van) de vigerende vergunning, al dan niet van rechtswege, komen te vervallen. Indien dit aan de orde is, maakt Bureau Heffingen een vergelijking tussen het aantal kippen of kalkoenen in het niet-vervallen deel van de vigerende vergunning en het aantal kippen of kalkoenen in de nieuwe aanvraag. Uit de milieuvergunning van 27 november 1998 blijkt niet dat er een deel van de vorige vergunning van rechtswege is vervallen. Van een vergroting van het aantal te houden kippen of kalkoenen als bedoeld in artikel 9 van het besluit is dan ook geen sprake. In samenhang met de aanpassing van de milieuvergunning is de bruto vloeroppervlakte feitelijk vergroot met 572 vierkante meter. De uitbreiding van de vloeroppervlakte is voor toepassing van het besluit niet relevant, het gaat uitsluitend om een toename van het aantal dieren. (…)" Hieraan heeft verweerder ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende toegevoegd. Onder de zinsnede "te houden" in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet moet worden verstaan: "rechtens aanwezig mogen hebben". Het gaat er derhalve om dat de nieuw aangevraagde vergunning ziet op een groter aantal kippen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, dan het aantal kippen, eveneens uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, dat is toegestaan bij de voordien geldende vergunning. Het moet derhalve gaan om een uitbreidingsvergunning. Dit betreft de entreevoorwaarde. Indien de nieuw aangevraagde vergunning een legalisatie ingevolge de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: Iav) betreft, is niet aan deze entreevoorwaarde voldaan omdat in dit geval vorenbedoelde vergelijking niet kan worden gemaakt. Vergelijking van een legalisatievergunning als de onderhavige met de voordien geldende vergunning zou leiden tot toekenning van pluimveerechten aan bedrijven waarvoor hardheidsgeval 1 zeker niet is bedoeld. In geval van legalisatie zijn de aangevraagde dierenaantallen immers al jarenlang op het bedrijf aanwezig, zodat van doorkruising van uitbreidingsplannen door de aankondiging van het stelsel van pluimveerechten geen sprake kan zijn. Hardheidsgeval 1 is uitsluitend bedoeld voor bedrijven die het aantal kippen aan het uitbreiden waren, daartoe onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan en die als gevolg van de berekeningswijze van het pluimveerecht te weinig pluimveerechten zouden krijgen voor het houden van het nieuwe aantal kippen. 4. Het standpunt van appellant Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. Op grond van de oude milieuvergunning mochten 38.000 vleeskuikens worden gehouden. Gelet op het aantal dat op grond van de op 15 september 1998 verleende milieuvergunning mag worden gehouden, te weten 50.000 vleeskuikens, is voldaan aan de eis dat op basis van laatstbedoelde vergunning een uitbreiding van meer dan 10% heeft plaatsgevonden ten opzichte van de referentiejaren 1995 tot en met 1997. Artikel 58k, eerste lid, onder a, van de Meststoffenwet biedt geen grondslag om voor deze situatie een uitzondering te maken. Het is niet terecht dat ook rekening wordt gehouden met het feit dat voorafgaande aan de referentiejaren, op grond van een achteraf gedoogde situatie, wel eens meer dieren zijn gehouden dan tijdens deze jaren. In de systematiek van het stelsel van pluimveerechten geldt als uitgangspunt het aantal dieren dat in de referentiejaren wordt gehouden en niet het aantal dieren dat op grond van een milieuvergunning zou mogen worden gehouden. Op jaarbasis zijn gedurende de referentiejaren gemiddeld minder dan 50.000 vleeskuikens gehouden. Ingevolge de Iav wordt slechts de ammoniakdepositie van het betrokken bedrijf getoetst aan de hand van criteria die niet in de Wet milieubeheer worden gegeven. De legalisatie van de milieuvergunning op grond van de Iav betreft dan ook uitsluitend het ammoniak-aspect. Voorwaarde voor uitbreiding van de vergunning van 38.000 naar 50.000 vleeskuikens was dat extra ammoniakrechten werden aangekocht. De nieuwe vergunning vervangt derhalve niet de bestaande vergunning. Om deze reden kan niet worden gesproken van legalisering van een bestaande situatie. Dat hiervan geen sprake is, blijkt ook al uit het feit dat de op 15 september 1998 verleende milieuvergunning is aangevraagd in verband met een verandering van de bestaande inrichting. Deze verandering hield in dat een nieuwe vleeskuikenstal is gebouwd met een bruto vloeroppervlakte van 1440 vierkante meter, ter vervanging van een stal met een bruto vloeroppervlakte van 868 vierkante meter. Procedureel 5.1 Het College stelt vast dat het bezwaarschrift van 19 oktober 2001, gelet op de inhoud daarvan, feitelijk was gericht tegen het besluit van 31 mei 2001, alsmede, in samenhang hiermee, dat de bezwaartermijn - ruimschoots - is overschreden. Gelet evenwel op de destijds bestaande, zijdens verweerder ter zitting omschreven onzekerheid over het rechtskarakter van het besluit van 31 mei 2001, heeft verweerder, naar het oordeel van College, de geconstateerde termijnoverschrijding in bezwaar terecht verschoonbaar geacht. Inhoudelijk 5.2 Ingevolge artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, geldt onder meer als voorwaarde om in aanmerking te komen voor het desbetreffende hardheidsgeval, dat ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden, indien het pluimveerecht overeenkomstig artikel 58h zou worden bepaald, in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 ofwel een milieuvergunning is verleend dan wel een milieuvergunning en een bouwvergunning zijn aangevraagd, ofwel een melding is gedaan overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (hierna: Bmm) of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (hierna: Bam), waarbij in deze laatste gevallen ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd. 5.3 Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat appellant vanaf 1986 meer vleeskuikens heeft gehouden dan was toegestaan op basis van de destijds geldende oprichtingsvergunning voor het houden van 38.000 vleeskuikens. Vast staat dat deze situatie op basis van de Iav is gelegaliseerd bij de aan appellant op 15 september 1998 verleende revisievergunning voor het houden van 50.000 vleeskuikens. 5.4 Volgens verweerder is in de onderhavige situatie niet voldaan aan de in punt 5.2 omschreven voorwaarde omdat, kort gezegd, de op 15 september 1998 verleende revisievergunning niet ziet op uitbreiding van het aantal dieren dat voordien was vergund. De vraag die het College in dit geding heeft te beantwoorden is of verweerder er terecht vanuit is gegaan dat het aantal dieren dat ten hoogste mag worden gehouden op basis van evenbedoelde revisievergunning moet worden vergeleken met het aantal dat ten hoogste mocht worden gehouden op basis van de voordien geldende oprichtingsvergunning. Aldus dient te worden beoordeeld of voor bepaling van het pluimveerecht overeenkomstig artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet is vereist dat ingevolge de revisievergunning van 15 september 1998 meer vleeskuikens op het bedrijf van appellant mogen worden gehouden dan op grond van de in 1975 aan appellant verleende oprichtingsvergunning ten hoogste was toegestaan. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe het volgende. Verweerder heeft ter zitting verklaard, daarnaar gevraagd, dat zijn stellingname, dat de dieraantallen van de oude en de nieuwe vergunning met elkaar moeten worden vergeleken om te bepalen of sprake is van uitbreiding van het aantal vleeskuikens met ten minste 10%, berust op een interpretatie van artikel 58k, eerst lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. In de tekst van deze bepaling wordt evenwel, ter vaststelling van het aantal kippen/kalkoenen ten opzichte waarvan uitbreiding moet plaatsvinden, verwezen naar artikel 58h Meststoffenwet. Naar het oordeel van het College duidt deze verwijzing er - onmiskenbaar - op dat het niet gaat om uitbreiding van het aantal kippen/kalkoenen dat op basis van de oude vergunning ten hoogste is toegestaan, maar om uitbreiding van het aantal van deze dieren dat feitelijk (in een bepaald referentiejaar) wordt gehouden. Het College wijst er in dit verband op dat uit artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet volgt dat het pluimveerecht wordt bepaald aan de hand van de hoeveelheid meststoffen dat in enig referentiejaar door kippen en kalkoenen feitelijk is geproduceerd. Uit deze opgegeven hoeveelheid geproduceerde meststoffen wordt vervolgens afgeleid het aantal kippen/kalkoenen dat in het desbetreffende jaar - feitelijk - "zou kunnen worden gehouden" (tekst artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet). Of vergroting van het aldus bepaalde aantal kippen/kalkoenen is gerealiseerd door middel van een zogenoemde "legalisatievergunning", dan wel door een reguliere milieuvergunning is niet van betekenis. Dat het niet gaat om uitbreiding van het aantal vergunde kippen/kalkoenen, doch om uitbreiding van het aantal van deze dieren dat mag worden gehouden ten opzichte van het aantal dieren dat feitelijk (in een bepaald referentiejaar) wordt gehouden, valt niet alleen af te leiden uit de tekst van deze bepaling, maar ook uit de wetsgeschiedenis van de Wijzigingswet. Het College verwijst in dit verband naar de volgende passage uit de memorie van toelichting bij deze wet (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 3, blz. 18-19): " Is bij het voorgestelde artikel 58j sprake van transacties waarbij mestproductierechten overgaan naar een nieuw of ander bedrijf met het oog op vestiging van een pluimveehouderij of uitbreiding daarvan, het is ook denkbaar dat een bedrijf verkeerde in een proces van uitbreiding of omschakeling dat binnen het reeds op het bedrijf rustende mestproductierecht moest leiden tot een groter aantal kippen of kalkoenen dan in het referentiejaar werd gehouden [cursivering College]. (…) Voor deze situatie wordt in het voorgestelde artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, voorzien in een afwijkende wijze van bepaling van het pluimveerecht bij algemene maatregel van bestuur. (…)" Voorts wijst het College nog op het volgende. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Wijzigingswet heeft de wetgever voor de in artikel 58k neergelegde "hardheidsregeling" aansluiting gezocht bij de hardheidsregeling in het kader van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv). Zo is in de nota naar aanleiding van het verslag (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 6) opgemerkt dat bij de voorziening, die in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet is getroffen voor situaties waarin zonder nadere voorziening sprake zou zijn van onbillijkheden van overwegende aard, een zelfde benadering is gehanteerd als bij het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv). In de brief van verweerder aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 20 april 2000 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 473, nr. 9) is zelfs vermeld dat "het voorgestelde artikel 58k volledig aansluit bij de wijze waarop in het stelsel van varkensrechten rekening wordt gehouden met onbillijkheden van overwegende aard". Artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet correspondeert met artikel 9, eerste lid, Bhv. Bij uitspraak van 5 september 2002, nr. AWB 02/644 (te raadplegen op de website www.rechtspraak.nl, onder LJN-nummer AE7592), heeft het College de vraag of voor een vergroting van het varkensrecht op grond van artikel 9 Bhv is vereist dat ingevolge de in het relevante tijdvak aangevraagde en verleende milieuvergunning meer varkens op het bedrijf mogen worden gehouden dan op grond van de oude Hinderwet- of milieuvergunning ten hoogste was toegestaan, ontkennend beantwoord. Gelet op deze uitspraak en de door de wetgever beoogde aansluiting van de hardheidsregeling voor het stelsel van pluimveerechten bij de hardheidsregeling van de Whv/Bhv, ligt het, naar het oordeel van het College, eveneens in de rede om de in het onderhavige geval voorliggende, in punt 5.4 geformuleerde vraag ontkennend te beantwoorden. Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat verweerder is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. Anders dan verweerder meent, ziet deze bepaling op de situatie waarin in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 een milieuvergunning is verleend of aangevraagd, dan wel een melding ingevolge het Bmm of het Bam is gedaan, met het oog op vergroting van het aantal kippen/kalkoenen dat feitelijk wordt gehouden. Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 20 december 2001 van verweerder; - bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaarschrift van 19 oktober 2001 van appellant, met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,-- (zegge: honderdnegen euro) aan hem wordt vergoed; - veroordeelt verweerder in de kosten aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 322,- (zegge driehonderd twee en twintig euro); - wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden. Aldus gewezen door mr J.A. Hagen, mr M.A. Fierstra en mr F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2002. w.g. J.A. Hagen w.g. W.F. Claessens