ECLI:NL:CBB:2002:AD9458

College van Beroep voor het bedrijfsleven Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken No. AWB 02/89 11 februari 2002 16060 Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van: A en B, te C verzoekers, gemachtigde: dr J.W. van Zundert, juridisch adviseur te Enschede, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder, gemachtigden: mr M. Nagel en mr R.M.A. Guldenmund, beiden werkzaam voor verweerder. Op 6 december 2001 is het (Koninklijk) Besluit van 27 november 2001, houdende aanwijzing van zand- en lössgronden en uitspoelingsgevoelige gronden (Besluit zand- en lössgronden, hierna ook aan te duiden als: het Besluit), in het Staatsblad geplaatst (Stb. 2001, 579). Tegen dit Besluit hebben verzoekers bij brief van 9 januari 2002 bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij brief van dezelfde datum hebben verzoekers zich tot het College gewend met het verzoek de voorlopige voorziening te treffen dat het Besluit wordt geschorst. De voorzieningenrechter van het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 4 februari 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van verzoekers, die in persoon aanwezig waren, is daarbij tevens het woord gevoerd door A. 2. De grondslag van het geschil De hier relevante onderdelen van de definitiebepaling van artikel 1 van de Meststoffenwet luiden per 1 januari 2002 als volgt: " 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) o. perceel: aaneengesloten, door wegen, waterwegen, sloten, houtopstanden, muren, wallen of anderszins topografisch begrensde oppervlakte grond; (…) aa. zand- of lössgrond: perceel dat op bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde kaarten wordt aangeduid als zand- of lössgrond, welke aanduiding geschiedt als het perceel blijkens na 1950 genomen representatieve monsters van de grondlaag tot een diepte van ten hoogste 120 centimeter onder het maaiveld voor ten minste de helft bestaat uit zand of löss, alsmede perceel kleiner dan 12,5 hectare dat is omsloten door percelen die voldoen aan de voornoemde criteria; ab. klei- of veengrond: grond, niet zijnde zand- of lössgrond; ac. uitspoelingsgevoelige grond: zand- of lössgrond die op bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde kaarten wordt aangeduid als uitspoelingsgevoelige grond, welke aanduiding geschiedt als bij ten minste twee derde deel van het perceel sprake is van een gemiddeld hoogste grondwaterstand van ten minste 40 centimeter onder het maaiveld en een gemiddeld laagste grondwaterstand van meer dan 120 centimeter onder het maaiveld; (…)." Enkele andere, met betrekking tot (stikstof)verliesnormen relevante artikelen van de Meststoffenwet luiden per 1 januari 2002 als volgt: " Artikel 14 1. Ter zake van het aanvoeren van meststoffen of het produceren van dierlijke meststoffen worden onder de naam "forfaitaire mineralenheffingen" regulerende heffingen geheven van iedere persoon of rechtspersoon die en ieder samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat een bedrijf voert. 2. De heffingen worden geheven per bedrijf. Artikel 15 1. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid meststoffen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. 2. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid meststoffen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen stikstof. Artikel 16 De belastbare hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens: a. bij elkaar op te tellen: 1°. de hoeveelheid aangevoerde meststoffen, 2°. de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen en, 3°. indien het de belastbare hoeveelheid meststoffen uitgedrukt in kilogrammen stikstof betreft, de stikstofbinding door het gewas, en b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met: 1°. de hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen, 2°. de opname van meststoffen door het gewas, en 3°. het toelaatbare verlies van meststoffen. Artikel 19 1. Het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel b, onder 3°, in 2002 is: a. per hectare van de gemiddeld in 2002 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond 25 kilogram fosfaat voor grasland en 30 kilogram fosfaat voor bouwland en braakland, onderscheidenlijk: - 220 kilogram stikstof voor niet op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 190 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 150 kilogram stikstof voor op klei- of veengrond gelegen bouwland en braakland, - 100 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen bouwland en braakland en - 110 kilogram stikstof voor het overige bouwland en braakland; b. per hectare van de gemiddeld in 2002 tot het bedrijf behorende oppervlakte natuurterrein 10 kilogram fosfaat, onderscheidenlijk 50 kilogram stikstof. 2. Het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel b, onder 3°, in 2003 en in de daarop volgende jaren is: a. per hectare van de gemiddeld in het desbetreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond 20 kilogram fosfaat, onderscheidenlijk: - 180 kilogram stikstof voor niet op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 140 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 100 kilogram stikstof voor niet op uitspoelingsgevoelige grond gelegen bouwland en braakland en - 60 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen bouwland en braakland; b. per hectare van de gemiddeld in het desbetreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte natuurterrein 10 kilogram fosfaat, onderscheidenlijk 50 kilogram stikstof. Artikel 21 De heffingen worden verschuldigd op het moment van aanvoeren van meststoffen of produceren van dierlijke meststoffen. Zij moeten na afloop van het kalenderjaar op aangifte worden voldaan. Artikel 22 Ten aanzien van een tijdig daartoe aangemeld bedrijf worden, indien aan alle overige ter zake bij of krachtens deze wet gestelde regels wordt voldaan, niet de forfaitaire mineralenheffingen, bedoeld in artikel 14, geheven, maar regulerende heffingen ter zake van het aanvoeren van mineralen door het feitelijk van een derde of van een ander bedrijf afnemen van in bijlage D als aanvoerpost benoemde producten of dieren. De heffingen worden geheven onder de naam "verfijnde mineralenheffingen". Artikel 23 1. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid mineralen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. 2. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid mineralen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen stikstof. Artikel 24 De belastbare hoeveelheid mineralen wordt bepaald door achtereenvolgens: a. bij elkaar op te tellen: 1°. de hoeveelheid aangevoerde mineralen en 2°. indien het de belastbare hoeveelheid mineralen uitgedrukt in kilogrammen stikstof betreft, de stikstofbinding door het gewas, en b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met: 1°. de hoeveelheid afgevoerde mineralen en 2°. het toelaatbare mineralenverlies. Artikel 26 1. Het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, onder 2°, in 2002 is: a. per hectare van de gemiddeld in 2002 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond 25 kilogram fosfaat voor grasland en 30 kilogram fosfaat voor bouwland en braakland, onderscheidenlijk: - 220 kilogram stikstof voor niet op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 190 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 150 kilogram stikstof voor op klei- of veengrond gelegen bouwland en braakland en - 100 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen bouwland en braakland; - 110 kilogram stikstof voor het overige bouwland en braakland; b. per hectare van de gemiddeld in 2002 tot het bedrijf behorende oppervlakte natuurterrein 10 kilogram fosfaat, onderscheidenlijk 50 kilogram stikstof. 2. Het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, onder 2°, in 2003 en in de daarop volgende jaren is: a. per hectare van de gemiddeld in het desbetreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond 20 kilogram fosfaat, onderscheidenlijk: - 180 kilogram stikstof voor niet op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 140 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen grasland, - 100 kilogram stikstof voor niet op uitspoelingsgevoelige grond gelegen bouwland en braakland en - 60 kilogram stikstof voor op uitspoelingsgevoelige grond gelegen bouwland en braakland; b. per hectare van de gemiddeld in het desbetreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte natuurterrein 10 kilogram fosfaat, onderscheidenlijk 50 kilogram stikstof. Artikel 28 De heffingen worden verschuldigd op het moment van aanvoeren van mineralen door het feitelijk van een derde of een ander bedrijf afnemen van producten of dieren, die in bijlage D bij deze wet zijn benoemd als aanvoerpost. Zij moeten na afloop van het kalenderjaar op aangifte worden voldaan. Artikel 41 1. De heffingen, bedoeld in dit hoofdstuk, worden door Onze Minister geheven. 2. Onverminderd het overigens bij of krachtens dit hoofdstuk bepaalde worden de heffingen geheven met overeenkomstige toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, met dien verstande dat van die wet buiten toepassing blijven de artikelen 2, vierde lid, 37 tot en met 39, 47a, 53, tweede en derde lid, 76, 80, tweede, derde en vierde lid, 82, 84, 86 en 87. 3. Voor de toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen treedt Onze Minister in de plaats van Onze Minister van Financiën. Voor de in de Algemene wet inzake rijksbelastingen genoemde functionarissen treden in de plaats de door Onze Minister aangewezen functionarissen. (…) Artikel 42 1. De heffingen, bedoeld in dit hoofdstuk, worden ingevorderd door de door Onze Minister aangewezen functionaris en door de ontvanger, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel i, van de Invorderingswet 1990. 2. Onverminderd het overigens bij of krachtens dit hoofdstuk bepaalde worden de heffingen ingevorderd met overeenkomstige toepassing van de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen, met dien verstande dat van de Invorderingswet 1990 buiten toepassing blijven artikel 17, tweede lid, tweede volzin, alsmede de artikelen 59 en 62. Voorts blijven bij de toepassing van artikel 66 van die wet de artikelen 76, 80, tweede, derde en vierde lid, 82, 84, 86 en 87 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen buiten toepassing. 3. Behoudens voor zover de invordering is opgedragen aan de ontvanger, bedoeld in het eerste lid, treedt voor de toepassing van de Invorderingswet 1990 Onze Minister in de plaats van Onze Minister van Financiën. (…) Artikel 46 1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voor de bepaling van het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel b, onder 3°, en voor de bepaling van het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, onder 2°, hoeveelheden fosfaat, onderscheidenlijk stikstof per hectare van de gemiddeld in het jaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond of natuurterrein worden vastgesteld die afwijken van de in de artikelen 19 en 26 genoemde hoeveelheden. De afwijking bedraagt ten hoogste 35%. 2. De in het eerste lid bedoelde afwijkende hoeveelheden kunnen verschillend worden vastgesteld al naar gelang sprake is van grond met een hoog of laag fosfaat- of stikstofgehalte, zand- of lössgrond, klei- of veengrond, uitspoelingsgevoelige grond, niet-uitspoelingsgevoelige grond of andere bij de maatregel op basis van de grondsoort of grondwaterstand aangeduide gronden. Artikel 63 1. Het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 1, onderdelen aa en ac, (…), 46, (…), wordt in de Staatscourant bekend gemaakt. 2. Binnen een bij de bekendmaking, bedoeld in het eerste lid, te stellen termijn, kan een ieder de gelegenheid worden geboden zijn wensen en bezwaren ter kennis van Onze Minister te brengen." De in artikel 46 bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit afwijkende verliesnormen 2002 Meststoffenwet, dat thans nog in de ontwerpfase verkeert (Stcrt. 2001, nr. 238). 3. Het aan de orde zijnde besluit, de daarbij behorende toelichting en het standpunt van verweerder Het Besluit luidt, voorzover hier van belang, als volgt: " Artikel 1 Als de kaarten, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac, van de Meststoffenwet, worden de kaarten vastgesteld die zijn opgenomen als bijlage bij dit besluit. Artikel 2 Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte in het Staatsblad waarin het wordt geplaatst." Blijkens de Nota van Toelichting, bladzijde 3 van Stb. 2001, 579, wordt op de kaarten aangegeven welke gronden voor de toepassing van het stelsel van regulerende mineralenheffingen als zand- en lössgrond gelden en welke gronden binnen het zand- en lössgebied als uitspoelingsgevoelige grond worden beschouwd. De aanwijzing gebeurt op perceelsniveau. De Meststoffenwet gaat daarbij uit van een topografisch perceelsbegrip. Blijkens bladzijde 4 van genoemd Staatsblad gebeurt de aanwijzing van uitspoelingsgevoelige gronden op basis van de grondwatertrappen die op de bodemkaart van Nederland zijn aangegeven. Op bladzijde 6 van bedoelde Toelichting is vermeld dat, gegeven de nieuwe inzichten ten aanzien van de omvang van het areaal uitspoelingsgevoelige gronden én het feit dat bij de evaluatie van de Meststoffenwet in 2002 nog opnieuw gekeken zal worden naar de noodzaak om voor matig droge gronden met minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 dezelfde verliesnormen te hanteren als voor de droge uitspoelingsgevoelige gronden, besloten is om voor 2002 binnen het aangewezen areaal van ongeveer 365.000 hectare op het punt van de stikstofverliesnormen onderscheid te maken tussen de droge en zeer droge gronden met tenminste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 enerzijds en de matige droge gronden anderzijds. Tevens is vermeld dat, om een differentiatie naar grondwaterstand mogelijk te maken, de kaarten bij het onderhavige besluit zodanig zijn aangepast dat daarop, binnen het gebied van de uitspoelingsgevoelige gronden, thans ook de gronden worden aangeduid die voor tenminste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben. Op bladzijde 7 van de Toelichting is vervolgens aangegeven dat op de aangepaste kaarten vier gebieden worden aangeduid, waarvoor in 2002 bij algemene maatregel van bestuur verschillende stikstofverliesnormen komen te gelden. De gebieden zijn: 1) Uitspoelingsgevoelige gronden die voor tenminste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben (droge uitspoelingsgevoelige gronden). Voor op deze gronden gelegen grasland geldt in 2002 een verliesnorm van 190 kilogram stikstof per hectare en voor bouwland en braakland een verliesnorm van 100 kilogram stikstof per hectare. 2) Uitspoelingsgevoelige gronden die niet voor tenminste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben (overige uitspoelingsgevoelige gronden). Voor op deze gronden gelegen grasland geldt in 2002 een verliesnorm van 220 kilogram stikstof per hectare en voor bouwland en braakland een verliesnorm van 110 kilogram stikstof per hectare. 3) Zand- en lössgronden, niet zijnde uitspoelingsgevoelige gronden (overige zand- en lössgronden). Hiervoor gelden de in de wet neergelegde verliesnormen, namelijk 220 kilogram stikstof per hectare voor grasland en 110 kilogram stikstof per hectare voor bouwland en braakland. 4) Klei en veen. 5.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van die beslissing beroep bij het College openstaat, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 5.2 Het geschil spitst zich toe op de beantwoording van de vraag of het Besluit al dan niet is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, is het, voorzover hier van belang, niet mogelijk om beroep in te stellen en - gelet op artikel 7:1 van de Awb - evenmin om bezwaar te maken tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Gelet hierop zal bij bevestigende beantwoording van deze vraag het verzoek om voorlopige voorziening reeds om die reden moeten worden afgewezen. Ter beantwoording van die vraag overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Het Besluit presenteert zich als een algemene maatregel van bestuur die, voorzover hier van belang, gebaseerd is op en strekt ter uitvoering van artikel 1, eerste lid, onder aa en ac van de Meststoffenwet. De Raad van State is terzake gehoord. Vorm en wijze van totstandkoming van het Besluit leveren derhalve op zichzelf argumenten op ter ondersteuning van het door verweerder ingenomen standpunt dat het hier een algemeen verbindend voorschrift betreft. Verzoekers hebben er, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, echter terecht op gewezen dat niet de vorm maar de inhoud van het Besluit bepalend is voor de beantwoording van de hier aan de orde zijnde vraag. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet de vraag of het Besluit naar zijn inhoud algemeen verbindende voorschriften bevat bevestigend worden beantwoord indien dit Besluit naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels bevat, uitgaande van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent, en deze regels een algemeen karakter hebben, dat wil zeggen dat zij gelden voor een reeks van gevallen en gericht zijn tot een open, in abstracto omschreven groep van personen. De regels dienen tevens, hetzij op zichzelf, hetzij als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling in te houden. Wanneer deze criteria meer specifiek worden toegepast op het hier aan de orde zijnde Besluit, leidt dit de voorzieningenrechter tot de volgende conclusies. Bij het Besluit, dat, zoals gezegd, is gebaseerd op de Meststoffenwet, zijn kaarten vastgesteld, die voor de daarbij betrokkenen bindend zijn. Het gaat hierbij om een algemene aanwijzing van topografische percelen in heel Nederland. Het betreft aldus een reeks van gevallen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan niet worden staande gehouden dat het uitsluitend gaat om de aanwijzing van concrete, kadastrale percelen en dat het Besluit is gericht tot een concrete groep van personen. Dat de topografische percelen uiteindelijk altijd zijn terug te voeren op concrete personen als belanghebbende (eigenaar/gebruiker), maakt de aanwijzing nog niet zodanig concreet dat de algemene strekking ervan verdwijnt. Het Besluit raakt een onbepaald aantal personen omdat vantevoren niet duidelijk is welke personen met de desbetreffende topografische percelen in verband kunnen worden gebracht. Hoewel de aanduiding op de kaarten plaatsvindt aan de hand van de criteria van de Meststoffenwet en de aanwijzing van de percelen tot gevolg heeft dat daarop bepaalde stikstofverliesnormen van toepassing worden, welke normen elders, in de Meststoffenwet en het - thans nog in de ontwerpfase verkerende - Besluit afwijkende verliesnormen 2002, zijn neergelegd, ontneemt dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan het Besluit niettemin niet het karakter van algemeen verbindend voorschrift. Het gaat bij het Besluit niet enkel om het bepalen van de werkingssfeer van een algemeen verbindende norm, dat wil zeggen om een concretiserend besluit dat nader de toepasselijkheid van elders neergelegde normen naar tijd en/of plaats bepaalt. Daartoe wordt overwogen dat met betrekking tot de stikstofverliesnormen kan worden gesproken van samenhangende normstelling, nu het Besluit deel uitmaakt van een keten van wetgeving met betrekking tot de mestproblematiek en de mineralenheffingen. De gebiedsaanwijzing die bij het Besluit plaatsvindt is niet aan de regeling in de Meststoffenwet ondergeschikt, maar maakt daarvan een essentieel en samenhangend deel uit en wel zodanig, dat het op die wijze in het karakter van algemeen verbindend voorschrift deelt. Daarnaast is sprake van een categorie-indeling op de kaarten. Daarbij worden vier soorten gebieden aangeduid. Voor de verschillende categorieën gelden verschillende verliesnormen. De categorieën "droge uitspoelingsgevoelige gronden" en "overige uitspoelingsgevoelige gronden" zijn niet in de definitiebepaling van de Meststoffenwet terug te vinden. In zoverre is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter tevens een argument om te spreken van een zelfstandige normstelling. 5.3 Uit het vorenoverwogene volgt dat, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, het Besluit een algemeen verbindend voorschrift behelst, dat als zodanig niet vatbaar is voor bezwaar en beroep op grond van de Awb juncto de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie. De voorzieningenrechter verwacht, gelet hierop, dan ook niet dat de (thans nog voorgenomen) niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar door verweerder niet in rechte stand zal kunnen houden. Het verzoek om voorlopige voorziening dient derhalve te worden afgewezen. 5.4 De voorzieningenrechter voegt hier ter voorlichting van verzoekers nog aan toe, dat een en ander niet betekent dat tegen de aanwijzing en categorisering van de desbetreffende percelen in het geheel geen rechtsbescherming zou openstaan. De vraag of de gronden inderdaad aan de criteria voldoen om te worden aangemerkt als zand- of lössgrond of uitspoelingsgevoelige grond kan in voorkomende gevallen, bij wege van exceptieve toetsing, aan de orde komen in procedures tegen besluiten die strekken ter uitvoering van de onderhavige wetgeving, zoals bijvoorbeeld besluiten tot het opleggen van een heffing ingevolge artikel 41 van de Meststoffenwet. 5.5 Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Aldus gewezen door mr R.R. Winter, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2002. w.g. R.R. Winter w.g. R.H.L. Dallinga