ECLI:NL:CBB:2001:AD3471

College van Beroep voor het bedrijfsleven No. AWB 99/342 4 september 2001 11230 Uitspraak in de zaak van: 1. A, 2. B, en 3. C, allen te X, handelend in maatschapsverband, appellanten, gemachtigde: mr G.A.F. Brizzi, werkzaam bij ABAB, vestiging Bladel, tegen 1. de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, en 2. de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst, hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder, gemachtigden: mr G. de Goede en mr J.C.M. Oudshoorn, beiden werkzaam op verweerders ministerie. Op 30 maart 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, aangetekend verzonden op 29 maart 1999, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 februari 1999. Bij brief van 26 juli 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Op 3 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs P.L. Eblé en drs E.P. de Kluijver, werkzaam bij ID-DLO Lelystad, drs H.M. Ekker, werkzaam bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, en drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie. Het College heeft verweerder in de gelegenheid gesteld binnen één week na de zitting nadere informatie te verstrekken. Ter zitting hebben de gemachtigden van partijen ermee ingestemd dat, indien appellanten niet inhoudelijk zouden reageren op de door verweerder te verstrekken informatie, onder toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zonder nadere zitting uitspraak wordt gedaan. Bij brief van 11 juli 2001 heeft verweerder bovenbedoelde nadere informatie verstrekt. Bij faxbericht van 13 juli 2001 heeft het College appellanten in de gelegenheid gesteld binnen één week te reageren op de door verweerder verstrekte informatie. Appellanten hebben niet binnen de gestelde termijn van één week gereageerd op de brief van 11 juli 2001 van verweerder. De gemachtigde van appellanten heeft op 23 juli 2001 desgevraagd telefonisch bevestigd dat geen aanleiding wordt gezien tot het geven van een nadere reactie en er nogmaals mee ingestemd dat onder toepassing van artikel 8:57 Awb zonder nadere zitting uitspraak worden gedaan. Vervolgens heeft het College het onderzoek in de zaak gesloten. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Richtlijn 80/217/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 22 januari 1980 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest (Pb EG 1980, L 47, blz 11), zoals luidend ten tijde hier van belang, bevat onder meer de volgende bepalingen: " Artikel 2 In deze richtlijn wordt verstaan onder: (…) f) bedrijf: bedrijf in de zin van artikel 2, punt 4, van Richtlijn 90/425/EEG (…); (…) Artikel 5 1. De Lid-Staten zien erop toe dat de bevoegde autoriteit, wanneer de aanwezigheid van varkenspest officieel wordt bevestigd, (…) beveelt: - alle varkens op het bedrijf onverwijld onder officieel toezicht af te maken (…); (…) (…)." Artikel 2, aanhef en onder 4, van Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en produkten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb EG 1997, L 224, blz 29), zoals luidend ten tijde hier van belang, bepaalt: " In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder (…) bedrijf: landbouwbedrijf of handelaarsstal in de zin van de vigerende nationale voorschriften (…)." De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet), zoals luidend ten tijde hier van belang (de artikelen 86, eerste lid, en 91 zijn inmiddels in zoverre gewijzigd dat de daarin bedoelde tegemoetkoming in de schade thans afkomstig is uit het Diergezondheidsfonds), bevat onder meer de volgende bepalingen: " Artikel 21 1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht. (…) 3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf (…). Artikel 22 1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn: (…) d. het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen; (…) f. het doden van zieke en verdachte dieren; g. het onschadelijk maken van (…) produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof; (…) (...) Artikel 86 1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien: a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood; b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt; (…) (…) Artikel 91 Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed. Artikel 109 Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven." In artikel 8 van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (Stb 1996, 156; hierna: het Besluit) wordt onder meer het volgende bepaald: " 1. De in artikel 86, tweede lid, onderdeel c, van de wet bedoelde percentages tot verlaging van de tegemoetkoming in de schade bedragen bij het uitbreken van varkenspest bij varkens: (…) c. indien door een aangewezen ambtenaar is geconstateerd dat niet alle varkens op het bedrijf overeenkomstig de door bedrijfslichamen als bedoeld in artikel 66 Wet op de Bedrijfsorganisatie vastgestelde regelen of overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 9 Veewet, behoudens het geval waarin artikel 9a, tweede lid, Veewet van toepassing is, of artikel 96 van de wet van een merk zijn voorzien of zijn geregistreerd: 35%; (…)." In de Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995 (PBO-blad, jaargang 45, nummer 83, L 67, 29 december 1995; hierna: de Verordening) wordt onder meer het volgende bepaald: " Artikel 1 (…) 2. In deze verordening wordt voorts verstaan onder: (…) b. Afdeling: de Afdeling Varkenshouderij; c. Stichting: de stichting Gezondheiszorg voor dieren, statutair gevestigd te 's-Gravenhage; (…) f. vestiging: het geheel van produktie-eenheden van een of meer landbouwondernemingen, dienende ter uitoefening van de varkenshouderij, bestaande uit een of meer gebouwen en de daarbij behorende landbouwgrond, dan wel, uit een of meer percelen landbouwgrond, of het gedeelte daarvan dat op grond van namens de Afdeling door de Stichting te stellen regels als een afzonderlijke eenheid kan worden beschouwd; (…) o. UBN: het door de Stichting aan een vestiging uitgegeven Uniek Bedrijfsnummer; (…) (…) Artikel 9 1. De ondernemer is verplicht binnen 2 werkdagen alle mutaties in zijn varkensstapel met uitzondering van geboorten, aan het I & R bureau te melden. 2. Het melden wordt volledig en naar waarheid gedaan volgens de door de Afdeling te stellen regels en heeft in ieder geval betrekking op: a. het UBN van betrokken vestiging; b. het UBN van de vestiging of van het bedrijf waaraan afgestaan of waarvan ontvangen is; c. indien dit afwijkt van de in onderdeel b. bedoelde UBN's, het nummer op het merk dat is aangebracht op het varken waarop de mutatie betrekking heeft; d. het aantal varkens en de soort varkens waarop de mutatie betrekking heeft; e. de datum van mutatie; f. in voorkomend geval het nummers van het gezondheidscertificaat; en g. de wijze van vervoer." In het informatieblad van 9 december 1995 van de Stichting "Parels voor de zwijnen" en in het voorlichtingsboekje "1e fase I&R varkens", welke publicaties aan alle varkenshouders zijn toegezonden, zijn de, gelet op de juridische grondslag en wijze van publiceren als beleidsregels te kwalificeren, voorwaarden om gebruik te kunnen maken van de ten tijde hier van belang bestaande mogelijkheid meerdere vestigingen onder een UBN te registreren als volgt samengevat: - de afstand van de hoofdvestiging tot de nevenvestiging bedraagt hemelsbreed ten hoogste één kilometer; - elk van de vestigingen is voorzien van een omkleedruimte; - het vervoer tussen de vestigingen vindt alleen met eigen transportmiddelen plaats; - de hoofdvestiging en de nevenvestiging behoren toe aan één ondernemer; - aan de gehele vestiging mogen alleen (op)fokvarkens worden toegevoegd afkomstig van fok-en topfokbedrijven; - de hoofdvestiging en de nevenvestiging zijn aangesloten bij dezelfde dierenartspraktijk. 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - De maatschap van appellanten exploiteert op drie locaties, te weten P, Q en R te X, een varkenshouderij. Deze drie locaties beschikken over één en hetzelfde UBN. - Bij besluiten van 16 juli 1997 heeft verweerder sub 2 de gebouwen en terreinen op bovengenoemde drie locaties besmet verklaard met klassieke varkenspest en heeft hij maatregelen gelast dan wel aangezegd in verband met deze besmetverklaring, waaronder het doden van alle varkens op bovengenoemde drie locaties. - De totale waarde van de varkensstapel en van nader aangeduide producten en voorwerpen is op 17 juli 1997 getaxeerd op fl. 779.712,32, waarna de varkens zijn gedood. - Bij besluit van 25 juli 1997 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij appellanten een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 779.712,32 toegekend. - Bij brieven van 6 augustus 1997 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 16 juli 1997 en het besluit van 25 juli 1997. - Nadat appellanten bij brief van 22 januari 1998 kenbaar hadden gemaakt geen gebruik te maken van het recht te worden gehoord omtrent hun bezwaren, heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarbij de bezwaren ongegrond zijn verklaard. 3. Het bestreden besluit Het bestreden besluit houdt, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende in. Op 13 juli 1997 heeft een dierenarts bij een aantal varkens op de locatie P klinische verschijnselen van klassieke varkenspest geconstateerd. Een aantal van deze varkens is gedood. De tonsillen van de gedode varkens zijn onderzocht door ID-DLO Lelystad, welk onderzoek de aanwezigheid van het klassieke varkenspestvirus heeft aangetoond. Op grond hiervan zijn de besluiten van 16 juli 1997 genomen. Vervolgens zijn alle varkens op de locaties P, Q en R gedood. Dat bij preventieve ruiming van een zeugenbedrijf een aanvullende tegemoetkoming in de schade wordt toegekend, vormt geen inbreuk op het gesloten wettelijk systeem van tegemoetkomingen in de schade, nu deze tegemoetkoming is gebaseerd op artikel 91 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet). Preventieve ruiming valt niet op één lijn te stellen met de ruiming van een besmet bedrijf, nu in het eerste geval sprake is van een bevoegdheid tot ruiming en in het tweede geval van een verplichting daartoe. Ook overigens bestaat, gelet op het gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade en de omstandigheid dat schade door een besmettelijke dierziekte tot het normale bedrijfsrisico van een veehouder dient te worden gerekend, geen aanleiding tot het toekennen van een verdergaande tegemoetkoming in de schade. 4. Het standpunt van appellanten Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. De wet- en regelgeving biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het door verweerder gevoerde beleid, inhoudende dat, indien op één locatie van een vestiging die bestaat uit meerdere locaties onder één en hetzelfde UBN, klassieke varkenspest wordt geconstateerd, de gebouwen en terreinen op alle locaties van die vestiging besmet worden verklaard en dat de varkens op alle locaties terzake van besmetting worden geruimd. Mede gezien de grote afstand tussen P enerzijds en Q en R anderzijds heeft verweerder ten onrechte besloten tot besmetverklaring van de gebouwen en terreinen op de locaties Q en R. In verweerders besluiten van 5 maart 1999 op bezwaarschriften in andere zaken is expliciet overwogen dat op Q geen besmetting met klassieke varkenspest is geconstateerd. Primair dient verweerder over te gaan tot volledige schadeloosstelling, secundair dienen de locaties Q en R voor wat betreft de tegemoetkoming in de schade als preventief geruimd te worden aangemerkt. Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat verweerder, anders dan bij besmet geruimde bedrijven, in geval van preventieve ruiming een, niet op enige regeling gegronde, aanvullende tegemoetkoming in de schade toekent, hetgeen niet valt te rijmen met het naar gesteld gesloten wettelijk systeem van tegemoetkomingen in de schade. 5. Het nadere standpunt van verweerder Ter zitting heeft verweerder - voor zover hier van belang - nader het volgende betoogd. Artikel 5, eerste lid, van Richtlijn 80/217/EEG schrijft dwingend voor dat in geval van vaststelling van besmetting met klassieke varkenspest op een bedrijf, alle varkens op dat bedrijf moeten worden gedood. Voor de definitie van het begrip bedrijf verwijst artikel 2, aanhef en onder f, van deze richtlijn naar Richtlijn 90/425/EEG. Aldaar wordt bepaald dat onder bedrijf - voor zover hier van belang - wordt verstaan: een landbouwbedrijf of handelaarsstal in de zin van de vigerende nationale voorschriften. Het bedrijfsbegrip is derhalve nationaal bepaald. In Nederland wordt de bedrijfsomvang bepaald door het UBN. Uitgangspunt is dat iedere afzonderlijke locatie een eigen UBN heeft en als afzonderlijk bedrijf wordt aangemerkt. Ten tijde hiervan belang was het onder bepaalde voorwaarden mogelijk verschillende locaties onder één UBN te laten vallen. Het betreft hier een eigen keuze van de ondernemer: één UBN voor verschillende locaties werd, voor zover aan alle voorwaarden wordt voldaan, slechts verstrekt op aanvraag van de betreffende varkenshouder(s). Door het indienen van een dergelijke aanvraag wordt te kennen gegeven dat de verschillende locaties als veterinaire eenheid dienen te worden aangemerkt. Dit komt onder meer tot uitdrukking in het feit dat diertransporten tussen deze locaties niet meldingsplichtig zijn en in het feit dat voor alle locaties onder hetzelfde UBN één en dezelfde dierziektestatus geldt. Als bij screening op één locatie bijvoorbeeld blijkt dat de onderzochte varkens op deze locatie vrij zijn van de blaasjesziekte, worden ook de andere locaties als vrij van deze ziekte aangemerkt. Het omgekeerde geldt echter ook: indien op één locatie de aanwezigheid van een besmettelijke dierziekte wordt geconstateerd, gelden ook de andere locaties als besmet. Het aanvragen van één UBN heeft derhalve zowel voor- als nadelen, waarover de varkenshouders zijn geïnformeerd in een brief en de informatiebrochure "Parels voor de zwijnen". Bij de dierziektebestrijding wordt uitgegaan van de administratieve situatie zoals de ondernemer die heeft gepresenteerd door één UBN aan te vragen. Dat deze administratieve situatie wellicht niet correspondeert met de feitelijke situatie, dient voor rekening en risico van de ondernemer te worden gelaten: deze heeft zelf de keuze gemaakt de betreffende locaties als veterinaire eenheid te presenteren, met alle voor- en nadelen van dien. 6.1 Het College stelt allereerst vast dat appellanten de rechtmatigheid van het besluit tot besmetverklaring, voor zover dit besluit betrekking heeft op de gebouwen en terreinen op de locatie P, in beroep niet hebben bestreden. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of verweerder, in aanmerking genomen dat het besluit tot besmetverklaring van de gebouwen en terreinen op de locatie P rechtmatig was, terecht bij datzelfde besluit ook de gebouwen en terreinen op de locaties Q en R, waar geen besmetting met klassieke varkenspest was geconstateerd, besmet heeft verklaard. In zijn uitspraak van 9 maart 2001 (AWB 98/227; te raadplegen op www.rechtspraak.nl) heeft het College geoordeeld dat verweerder verschillende vestigingen die elk beschikken over een eigen UBN, als verschillende bedrijven in de zin van het Besluit kan aanmerken. In het onderhavige geval staat de tegenovergestelde vraag centraal, te weten of verweerder meer locaties onder één en hetzelfde UBN kan aanmerken als één bedrijf. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de locaties P, Q en R in veterinair opzicht één bedrijf vormen, zodat hij terecht de gebouwen en terreinen op al deze drie locaties besmet heeft verklaard, waarna hij, gelet op het bepaalde bij artikel 5, eerste lid, van Richtlijn 80/217/EEG, gehouden was alle varkens op deze locaties te doden. Het College ziet geen aanleiding dit standpunt van verweerder voor onjuist te houden, waartoe het volgende wordt overwogen. Blijkens artikel 2, aanhef en onder f, van Richtlijn 80/217/EEG juncto artikel 2, aanhef en onder 4, van Richtlijn 90/425/EEG is de invulling van het begrip bedrijf aan de lidstaten overgelaten. Richtlijn 80/217/EEG behelst door de lidstaten te treffen veterinaire maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest. Gelet hierop ligt het in de rede, bij het uitvoeren van de in artikel 5, eerste lid, van deze richtlijn neergelegde verplichting, te weten het doden van alle varkens op een bedrijf waar de aanwezigheid van het klassieke varkenspestvirus is vastgesteld, aan het begrip "bedrijf" een invulling te geven, die erin resulteert dat een bedrijf in het kader van de dierziektebestrijding als eenheid wordt aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan de in Nederland gehanteerde koppeling van het bedrijfsbegrip aan het UBN worden aangemerkt als een dergelijke invulling. Hierbij is in aanmerking genomen dat zowel de dierziektestatus als de verplichting tot het melden van de aan- en afvoer van varkens geldt per afzonderlijk UBN, zodat het UBN de administratieve neerslag vormt van een, ter zake van de dierziektebestrijding als één bedrijf aan te merken, veterinaire eenheid. Dit is niet anders in gevallen waarin sprake is van verschillende locaties onder één en hetzelfde UBN, nu deze locaties onder meer wat betreft de dierziektestatus en de verplichting tot het melden van varkenstransporten als één geheel worden aangemerkt. Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat de in Nederland gegeven invulling aan het begrip "bedrijf", waarbij een koppeling plaatsvindt aan het UBN, in overeenstemming is met de strekking van Richtlijn 80/217/EEG. Nu de locaties P, Q en R ten tijde hier van belang beschikten over één en hetzelfde UBN, dienen deze drie locaties, gelet op het vorenstaande, wat betreft de dierziektebestrijding als veterinaire eenheid en dus als één bedrijf te worden aangemerkt. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het besluit tot besmetverklaring zich dient uit te strekken over zowel de gebouwen en terreinen op de locatie P als de gebouwen en terreinen op de locaties Q en R, alsmede dat artikel 5, eerste lid, van Richtlijn 80/217/EEG hem geen andere keuze liet dan over te gaan tot het doden van alle varkens op deze locaties, nu deze locaties, gelet op het vorenstaande, tezamen één bedrijf in de zin van de Richtlijn vormen. Appellanten hebben geen feiten of omstandigheden aangedragen die grond kunnen vormen voor het oordeel dat in hun geval sprake is van een dusdanig bijzondere, van vorenomschreven beeld afwijkende, situatie dat de verschillende locaties van de maatschap, in weerwil van het vorenstaande, in redelijkheid niet als één bedrijf in de zin van de Richtlijn kunnen worden aangemerkt. In dit verband dient voorop te worden gesteld dat appellanten, door het aanvragen van één UBN, er zelf voor hebben gekozen de verschillende locaties van hun bedrijf als veterinaire eenheid te presenteren. Bij het bestrijden van een besmettelijke dierziekte, een bij uitstek veterinaire aangelegenheid, mag, zo niet moet, verweerder het bestaan van zodanige eenheid dan ook tot uitgangspunt nemen. In het onderhavige geval is dit niet anders, te minder nu de de locaties P, Q en R te X voorafgaand aan de besmetverklaring van het bedrijf van appellanten niet werden bestreken door een vervoersverbod. Gelet hierop konden appellanten diercontacten tussen de verschillende bedrijfslocaties (blijven) onderhouden, zodat niet kan worden gesproken van een situatie waarin de veterinaire eenheid van het bedrijf onmiskenbaar heeft opgehouden te bestaan. In dit verband kan evenmin worden voorbij gezien aan de persoonlijke betrekkingen tussen de maten: de heren A en C zijn broers van elkaar, terwijl B met één van hen is gehuwd. Gelet hierop ligt het niet in de rede te veronderstellen dat tussen de verschillende bedrijfslocaties gedurende een aanzienlijke periode voorafgaand aan het besluit tot besmetverklaring in het geheel geen persoonscontacten hebben plaatsgevonden. De door appellanten overgelegde besluiten van verweerder in andere zaken doen niet af aan de rechtmatigheid van het thans bestreden besluit. Voor zover appellanten een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel, kan dit beroep niet slagen, reeds nu op de betreffende andere bedrijven geen besmetting met klassieke varkenspest is vastgesteld, althans niet voorafgaand aan het besluit waarbij onder meer doding van de varkens op die bedrijven is aangezegd. 6.2 Met betrekking tot het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel in verband met het feit dat verweerder bij het toekennen van tegemoetkomingen in de schade een onderscheid heeft gemaakt tussen preventief en besmet geruimde bedrijven, verwijst het College naar zijn uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140; AB 2000, 206) alsmede voornoemde uitspraak van 9 februari 2001, waarin dit beroep is verworpen. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat schade door besmetting met klassieke varkenspest tot het normale bedrijfsrisico van een varkenshouder dient te worden gerekend, nu het houden van vee het risico van ziekte van dat vee insluit, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellanten niet in aanmerking komen voor een verdergaande tegemoetkoming in de schade dan de op basis van artikel 86 van de Wet aan hen verstrekte tegemoetkoming. 6.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Het College verklaart het beroep ongegrond. Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 september 2001. w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen