ECLI:NL:CBB:2001:AB1352

College van Beroep voor het bedrijfsleven No. AWB 01/282 26 april 2001 11230 Uitspraak in de zaak van: 1. A, te B, 2. de Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, te Groningen, 3. de Afdeling Assen en omstreken van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, te Assen, appellanten, gemachtigde: mr C.T. Dekker, advocaat te Groningen, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder, gemachtigde: mr J.C.M. Oudshoorn, werkzaam bij verweerder,

Op 2 april 2001 hebben appellanten verweerder verzocht om appellante A ontheffing te verlenen van het verbod dieren te vaccineren tegen mond- en klauwzeer, alsmede om uiterlijk 4 april 2001 v¢¢r 15.00 uur op dit verzoek te beslissen, bij gebreke waarvan zal worden aangenomen dat de gevraagde ontheffing is geweigerd. Op 6 april 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een

Op 6 april 2001 hebben appellanten tevens de president van het College verzocht bij voorlopige voorziening te bepalen dat appellante A haar dieren kan vaccineren tegen mond- en klauwzeer, met de volgende voorschriften: " 1) voordat tot vaccinatie wordt overgegaan wordt vastgesteld dat de dieren niet besmet zijn; 2) er wordt geregistreerd dat de dieren inge‰nt zijn; 3) het wordt verboden de dieren gedurende een - door de president te bepalen termijn - te verwijderen van het perceel waarop de dieren zijn ge‰nt." Bij brief van 9 april 2001 heeft het College verweerder verzocht hierop te reageren bij wege van beslissing op bezwaar. Bij besluit van 11 april 2001 heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten. Tegen dit besluit hebben appellanten op 12 april 2001 beroep bij het College ingesteld. Op 13 april 2001 heeft het College bepaald dat de zaak versneld wordt behandeld. Op 18 april 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Op 23 april 2001 heeft het College partijen bericht voornemens te zijn het onderzoek ter zitting achterwege te laten en hen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over voorgenomen prejudici‰le vragen. Op 24, onderscheidenlijk 25 april 2001 hebben appellanten en verweerder daarop schriftelijk gereageerd. Het College heeft met toestemming van partijen bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb. 1985, L 315, blz. 11), zoals nadien enkele malen gewijzigd (hierna: Richtlijn 85/511/EEG), luidt, voor zover hier van belang, als volgt: " (.) Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen; (.) (.) Artikel 2 (.) Voorts wordt verstaan onder: a) (.) b) (.) c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop: - klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of - de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek; d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed; e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die - volgens de ingewonnen epizo”tiologische inlichtingen - rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus. Artikel 5 Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt: 1. de offici‰le dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea; 2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen: - worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen, - worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen, (.) 3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen; 4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd. Artikel 9 1. De Lid-Staten zien erop toe dat - zodra de diagnose van mond- en klauwzeer officieel is gesteld - de bevoegde autoriteit rondom het besmette bedrijf een beschermingsgebied met een straal van minstens 3 km en een toezichtgebied met een straal van minstens 10 km afbakent. Bij de afbakening van deze gebieden moet rekening worden gehouden met natuurlijke hindernissen en de mogelijkheid om controles uit te voeren en met de technologische vooruitgang die het mogelijk maakt de mogelijke verspreiding van het virus door de lucht of anderszins te voorzien; zo nodig moet de afbakening in het licht van deze factoren worden herzien. 2. (.) Artikel 13 1. De Lid-Staten zien erop toe dat: - het gebruik van mond- en klauwzeervaccins verboden wordt, (.) 3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert, wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden. De in dat geval te nemen maatregelen hebben met name betrekking op: - de omvang van het geografisch gebied waar de noodvaccinatie moet worden uitgevoerd, - soort en leeftijd van de te vaccineren dieren, - duur van de vaccinatiecampagne, - een specifiek verbod op verplaatsing voor gevaccineerde dieren en de produkten daarvan, - het specifieke merken en registreren van de gevaccineerde dieren, - andere in verband met de noodsituatie vereiste maatregelen. Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de Commissie, in samenwerking met de betrokken Lid-Staat, volgens de procedure van artikel 16. Bij dit besluit wordt in het bijzonder rekening gehouden met de dichtheid van de veebezetting in sommige gebieden en de noodzaak speciale rassen te beschermen. In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om tot noodinenting rond de ziektehaard over te gaan evenwel worden genomen door de betrokken Lid- Staat na kennisgeving aan de Commissie, mits de wezenlijke belangen van de Gemeenschap niet in gevaar worden gebracht. Dit besluit wordt onmiddellijk ge‰valueerd in het kader van het Permanent Veterinair Comit‚ volgens de procedure van artikel 16." Bij Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland (Pb. 2001, L 88, blz. 21), welke is gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001 (Pb. 2001, L 96, blz.

mogelijkheid om tot inentingen over te gaan (met uitzondering van de toestemming aan dierentuinen om onder strikte voorwaarden preventief in te enten), zijn niet gebaseerd op de wens dieren te behoeden voor leed, maar om problemen met de destructiecapaciteit tijdelijk op te lossen. Bovendien blijkt uit zowel de adviezen van het Permanent Veterinair Comit‚ als uit de

van de betrokken dieren in acht wordt genomen. Verzoeksters concluderen dan ook dat art. 13, lid 1, van Rl. 85/511 in strijd is met de Europese Overeenkomst en het algemeen rechhsbeginsel van dierenwelzijn." Bij hun beroepschrift hebben appellanten voorts onder meer het volgende aangevoerd: " Appellanten betwisten dat art. 3 van de Europese Overeenkomst slechts een beginsel inhoudt. Weliswaar geeft art. 9, lid 1, van de Overeenkomst de daar bedoelde Permanente Commissie de verantwoordelijkheid voor het opstellen van aanbevelingen inzake de beginselen van Hoofstuk I van de Overeenkomst, maar dat doet er niet aan af dat de in dat hoofstuk opgenomen beginselen tevens onvoorwaardelijke verplichtingen kunnen inhouden die geen nadere uitwerking behoeven. De verplichting om dieren de zorg (of verzorging) te geven die in overeenstemming is met hun fysiologische en ethologische behoeften is daar een van. Een dergelijke verplichting behoeft ook geen nadere implementatie. (.) De Minister leidt uit het arrest van het Hof van Justitie van 19 maart 1998 (VK- exportverbod voor kalveren) dat de Europese Overeenkomst niet aan de geldigheid van een richtlijn in de weg kan staan. De aangehaalde uitspraak moet echter in context van de zaak waarop hij betrekking heeft worden gezien. Het ging in die zaak om de vraag of de vaststelling van minimumnormen onder meer ten aanzien van de afmetingen van kalverhokken en de samenstelling van kalvervoer in overeenstemming was met de bij en krachtens de Europese Overeenkomst vastgestelde normen. Het is evident dat de normen van Hoofstuk I van de Europese Overeenkomst er zich niet toe lenen na te gaan of die voorgeschreven afmetingen en samenstelling in overeenstemming met die normen zijn. Dat ligt echter anders met de vraag of dieren moeten kunnen worden inge‰nt tegen een besmettelijke ziekte. De bepaling dat de dieren, kort gezegd, de nodige zorg moeten krijgen, vormt een direct toetsingskader voor de beantwoording van die vraag. Ook wanneer een bepaling zich ervoor leent na te gaan of de Gemeenschap of een lidstaat bij de opstelling van regelgeving of de uitvoering daarvan binnen de door die bepaling aangegeven grenzen is gebleven, is derhalve sprake van directe werking van die bepaling.û Dit is zelfs het geval indien binnen die grenzen mogelijk ruimte bestaat voor de Gemeenschap of de lidstaten om keuzen te maken."

5.1 Aangaande de nationale procesgang overweegt het College als volgt. Toen appellanten hun bezwaarschrift op 6 april 2001 bij verweerder indienden, was een redelijke termijn verstreken, waarbinnen zou moeten zijn beslist op hun verzoek van 2 april 2001 om ontheffing van het vaccinatieverbod, bepaald bij artikel 3 van het Besluit sera en entstoffen. Weliswaar is de periode tussen het verzoek om ontheffing en het maken van bezwaar kort, maar in omstandigheden als hier aan de orde is, gezien de vitale en urgente belangen die voor betrokkenen op het spel staan, snel reageren van de kant van verweerder vereist. Derhalve was sprake van het niet tijdig nemen van een besluit toen appellanten hun bezwaarschrift indienden. Voorts ziet het College gezien de termen van bedoeld verzoek om ontheffing, die in verband moeten worden gezien met genoemde belangen, en gezien de opstelling van verweerder in vergelijkbare, eerdere zaken, welke opstelling ook blijkt uit verweerders

fictieve besluit te duiden als een fictieve weigering van de gevraagde ontheffing. 5.2 Hetgeen appellanten hebben aangevoerd stelt het College ten eerste voor de beantwoording van de vraag of het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, in strijd is met artikel 3 van de Europese Overeenkomst. Dienaangaande overweegt het College het volgende. Naar het Hof van Justitie heeft overwogen in zijn arrest Compassion in World Farming (C- 1/96, hiervoor aangehaald), heeft het in de overeenkomst tot uitdrukking komende streven, de partijen daarbij te sensibiliseren om voor het houden van de dieren voorwaarden te handhaven die het welzijn van dieren op de vitale punten respecteren, geen neerslag gevonden in de vaststelling van normen waarvan de niet-inachtneming in een richtlijn de geldigheid daarvan zou kunnen aantasten. In zijn overwegingen heeft het Hof van Justitie met name artikel 3 van genoemde overeenkomst betrokken. Anders dan appellanten hebben betoogd, is het voorschrift in artikel 3 van de Europese Overeenkomst dat dieren dienen te worden verzorgd, zodanig gerelateerd aan verschillende omstandigheden en behoeften, die een nadere appreciatie en tenuitvoerlegging behoeven, dat naar het oordeel van het College niet gesproken kan worden van een duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke verplichting die geen nadere implementatie behoeft, en die - in de woorden van appellanten - een direct toetsingskader vormt voor de vraag of dieren inge‰nt moeten kunnen worden. Derhalve kan het College niet toekomen aan een beoordeling of het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, in strijd is met artikel 3 van de Europese Overeenkomst. 5.2 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat het vaccinatieverbod in strijd is met een door hen gesteld algemeen communautair rechtsbeginsel, inhoudende dat alle passende maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat geen onnodig letsel wordt toegebracht. Zulks stelt het College ten eerste voor de vraag of zodanig regel als rechtsbeginsel waaraan het vaccinatieverbod moet worden getoetst, deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, en zo ja of dit rechtsbeginsel zodanige inhoud heeft dat het vaccinatieverbod wegens strijd hiermee ongeldig moet worden geacht. Nu een antwoord op deze vragen naar het oordeel van het College noodzakelijk is voor de

Justitie te vragen uitspraak te doen over de geldigheid van het vaccinatieverbod. 5.3 Voorts ziet het College zich gesteld voor de vraag of het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, in gevallen van een ernstige en omvangrijke uitbraak van mond- en klauwzeer, die zoals hier, niet tot enkele locaties in de Gemeenschap beperkt blijft, proportioneel is. Daartoe moet worden uitgemaakt of zodanig vaccinatieverbod in redelijke verhouding staat tot het belang van het doel dat hiermee wordt getracht te bereiken, en of dit middel noodzakelijk is om dit doel te bereiken dan wel met minder vergaande middelen kan worden volstaan (zie in deze zin onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 1 oktober 1985, BDBL/Corman, 125/83, Jur. 1985, blz 1035, punt 36, arrest van 30 juni 1987, Roquette Frˆres/ONIC, 47/86, Jur. 1987, blz. 2889, punt 19; en arrest van 9 november 1995, Duitsland/Raad, C 426/93, Jur. 1995, blz I. 3723). Aangaande de belangen die zijn te betrekken bij een beoordeling van bedoelde vraag naar de evenredigheid, overweegt het College als volgt. Blijkens de considerans bij Richtlijn 85/511/EEG dienen de daarbij voorgeschreven maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer te worden gezien in het licht van de taak van de Gemeenschap de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen. Deze richtlijn is gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG met de overweging dat een niet- vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een vaccinatiebeleid, en dat stopzetting van vaccinatie vergezeld moet gaan van een beleid waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie ("stamping out"). Uit artikel 5 gelezen in samenhang met artikel 2 van Richtlijn 85/511/EEG volgt dat deze dodingsverplichting alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf betreft. Daarnaast kan de bevoegde autoriteit deze maatregel uitbreiden tot onmiddellijk aangrenzende bedrijven wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd. Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een besmet gebied snel te doen dalen. Aangezien Nederland een hoge dichtheid heeft aan voor besmetting met mond- en klauwzeer vatbare dieren en bescherming door middel van preventieve vaccinatie ingevolge artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG niet is geoorloofd, betreft deze doding een groot aantal dieren. Door inenting van voor mond- en klauwzeer vatbare dieren kan worden voorkomen dat deze dieren met het virus besmet raken, en kan voorts worden vermeden dat dieren op grote schaal worden afgemaakt. Bestrijding van mond- en klauwzeer zou derhalve eveneens kunnen geschieden door vaccinatie. Met name bij een uitbraak van mond- en klauwzeer met een omvang als thans in de Gemeenschap aan de orde, lijkt een dergelijke maatregel op zich zelf minder vergaand dan doding van dieren. Aangezien artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG voorziet dat de Commissie kan besluiten een noodvaccinatie uit te voeren wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden, dient de vraag te worden beantwoord of de wijze waarop de Commissie gebruik maakt van deze bevoegdheid voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel. Bij artikel 1 van haar Beschikking 2001/246/EG, hiervoor in õ 2.1 genoemd, heeft de Commissie onderscheid gemaakt tussen suppressievaccinatie en beschermende vaccinatie. Suppressievaccinatie is hierbij gedefinieerd als een noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op ge‹dentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, die wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve dodingen. Beschermende vaccinatie is een noodvaccinatie van zodanige runderen die niet preventief worden gedood, in combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorie‰n andere dieren van gevoelige soorten en al dan niet in combinatie met suppressievaccinatie. Ingevolge punt 6.6 van bijlage II van Beschikking 2001/246/EG mag intrekking van de beperkende maatregelen ten vroegste plaatsvinden 12 maanden na voltooiing van de vaccinatiecampagne of, als dat later is, ten vroegste 12 maanden na de laatste uitbraak in het vaccinatiegebied casu quo 3 maanden nadat het laatste gevaccineerde dier is geslacht. Deze voorwaarde brengt mee dat de beperkende maatregelen als vastgesteld in bijlage IV van Beschikking 2001/246/EG tenminste 12 maanden na be‰indiging van de vaccinatiecampagne van toepassing blijven. Deze maatregelen betreffen zowel runderen die zijn gevaccineerd (onderdeel 1, sub a), tot en met c), en onderdeel 2, sub a), b), en d 2), e), en f), van bijlage IV van Beschikking 2001/246/EG) als andere runderen (onderdeel 1, sub d), en e), onderdeel 2, sub d), 1, en d) 3, van bijlage IV van Beschikking 2001/246/EG). De vraag naar de proportionaliteit en dus naar de rechtmatigheid van deze Beschikking 2001/246/EG, betreft in de eerste plaats de vraag of deze voorwaarden noodzakelijk zijn voor het gestelde doel: de bestrijding van mond- en klauwzeer. Dit doel staat niet op zich, maar wordt in de considerans bij Richtlijn 85/511/EEG gerelateerd aan het belang van een hogere rentabiliteit van de veehouderij, en aldus, naar het oordeel van het College, aan de doelstelling van artikel 33, eerste lid onder b), EG. Het College heeft er bij het formuleren van deze vraag niet aan voorbijgezien dat Beschikking 2001/246/EG lidstaten de keuze laat tussen suppressievaccinatie en beschermende vaccinatie. Aldus beschouwd is er ruimte het eventuele disproportionele karakter van de suppressievaccinatie te ontgaan door te kiezen voor een beschermende vaccinatiecampagne. De keuze voor deze laatste campagne is voor een lidstaat, gelet op beperkende maatregelen die Beschikking 2001/246/EG daar zelf aan verbindt en die, tengevolge van prijsdaling, op termijn het slachten van gevoelige dieren in nog grotere omvang tot gevolg hebben, evenwel zodanig beperkt dat in feite de suppressievaccinatie resteert en de gepresenteerde keuze re‰le betekenis zou kunnen missen. In de tweede plaats betreft de vraag naar de proportionaliteit de beperking van de materi‰le geografische werkingssfeer van Beschikking 2001/246/EG. Bijlage III van Beschikking 2001/246/EG definieert het gebied voor suppressievaccinatie als delen van de provincies Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Flevoland terwijl het gebied voor beschermende vaccinatie is gedefinieerd als een gebied van ongeveer 25 km rond Oene. De geografische beperking aan de bevoegdheid beschermende vaccinatie toe te passen, strekt naar het oordeel van het College niet ter verwezenlijking van een betere gezondheidstoestand van de communautaire veestapel als doel op zich, maar lijkt samen te hangen met het mede in aanmerking genomen motief van een hogere rentabiliteit van de veehouderij. Het College ziet voor deze samenhang een aanknopingspunt in de vijfde overweging van de pr‚ambule van Beschikking 2001/279/EG, waarin wordt gerefereerd aan "de status ten aanzien van mond- en klauwzeer in het internationale handelsverkeer".

Het College - Verzoekt het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen om bij wijze van prejudici‰le beslissing en onder toepassing van de in artikel 104bis van het Reglement voor de procesvoering een uitspraak te doen over de volgende vragen: 1. Is het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht en met name het proportionaliteitsbeginsel ? 2. Is de wijze waarop de Commissie toepassing heeft gegeven aan bedoeld artikel 13, met name bij Beschikking 2001/246/EG, gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht ? - houdt iedere verdere beslissing aan. Aldus gewezen door mr R.R. Winter, mr B. Verwayen en mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2001. w.g. R.R. Winter w.g. I.K. Rapmund

19), is op grond van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG onder meer het volgende bepaald: " Artikel 1 Voor de toepassing van deze beschikking gelden de onderstaande definities: 1. Preventieve doding: het doden van gevoelige dieren op bedrijven in een gebied met een bepaalde straal rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen van toepassing zijn. Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een besmet gebied snel te doen dalen. 2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op ge‹dentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als omschreven in punt 1. Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied dringend te verminderen, zonder evenwel vertraging bij het preventief doden te veroorzaken. Deze vaccinatie mag uitsluitend worden uitgevoerd wanneer het preventief doden van dieren van gevoelige soorten om een van de onderstaande redenen moet worden uitgesteld voor een periode die waarschijnlijk langer is dan de periode die nodig is om virusverspreiding effectief tegen te gaan door immunisatie: - beperkingen inzake de capaciteit om dieren van gevoelige soorten te doden overeenkomstig Richtlijn 93/119/EEG, - beperkingen inzake de beschikbare capaciteit om de gedode dieren te vernietigen overeenkomstig artikel 5, lid 2, tweede streepje van Richtlijn 85/511/EEG. 3. Beschermende vaccinatie: noodvaccinatie van runderen op ge‹dentificeerde bedrijven in het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorie‰n andere dieren van gevoelige soorten, als omschreven in punt 1, en al dan niet in combinatie met suppressievaccinatie als omschreven in punt 2. Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied snel te verminderen, en mag slechts plaatsvinden op voorwaarde dat de in het kader van de beschermende vaccinatie gevaccineerde dieren van gevoelige soorten niet preventief worden gedood. Artikel 2 1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG van de Raad, en met name de artikelen 4, 5 en 9, mogen de bevoegde autoriteiten van Nederland besluiten gebruik te maken van noodvaccinatie onder de in de bijlagen vastgestelde voorwaarden. BIJLAGE II - Voorwaarden voor de toepassing van beschermende vaccinatie bij de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG (.) 6.6 Intrekking van de beperkende maatregelen Volgens de procedure van artikel 16 en onverminderd artikel 9 van Richtlijn 85/511/EEG, ten vroegste: - 12 maanden na de voltooiing van de in punt 3 bedoelde maatregelen of, als dat later is, ten vroegste 12 maanden na de laatste uitbraak in het vaccinatiegebied, of - 3 maanden nadat het laatste gevaccineerde dier is geslacht. " Bij de Europese Overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren, vastgesteld op 10 maart 1976 in het kader van de Raad van Europa, en goedgekeurd namens de EEG bij artikel 1 van besluit 78/923/EEG van de Raad van 19 juni 1978, (hierna: de Europese Overeenkomst) is onder meer het volgende bepaald: " Artikel 3 Alle dieren dienen te worden ondergebracht, verzorgd en voorzien van voer en water op een wijze die - gelet op de soort, het ontwikkelingsstadium en de mate van aanpassing en domesticatie - in overeenstemming is met hun fysiologische en ethologische behoeften zoals de ervaring heeft geleerd en door de wetenschap is vastgesteld." Aangaande de Europese Overeenkomst heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 19 maart 1998, Compassion in World Farming (C-1/96, Jurispr. blz. I-1251) onder meer het volgende overwogen: " Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat de overeenkomst sinds de inwerkingtreding ervan deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde. Uit de formulering van de in de punten 3 tot en met 6 van dit arrest genoemde bepalingen blijkt echter, dat de overeenkomstsluitende partijen over een aanzienlijke discretionaire bevoegdheid beschikken bij de keuze van de middelen ter uitvoering van de Overeenkomst. Zoals de advocaat-generaal in punt 132 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft het in de Overeenkomst tot uitdrukking komende streven, de overeenkomstsluitende partijen te sensibiliseren om voor het houden van de dieren voorwaarden te handhaven die het welzijn van dieren op de vitale punten respecteren, geen neerslag heeft gevonden in de vaststelling van normen waarvan de niet-inachtneming in de richtlijn de geldigheid daarvan zou kunnen aantasten. Uit de tekst zelf van die bepalingen blijkt immers, dat zij een indicatieve waarde hebben en slechts voorzien in het opstellen van aanbevelingen aan de overeenkomstsluitende partijen met het oog op de toepassing van de beginselen van de Overeenkomst." Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: GWD), is onder meer het volgende bepaald: " Artikel 3 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel aangewezen categorie‰n van houders van dieren van bij die maatregel aangewezen soorten of categorie‰n van dieren regelen gesteld omtrent: (.) Ÿ. het gebruik van sera, entstoffen, antibiotica en chemotherapeutica; Artikel 15. 1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij: a. vee; b. pluimvee; c. bijen; d. nertsen; e. andere dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten of categorie‰n van dieren; f. andere dieren van door Onze Minister voor een termijn van ten hoogste acht maanden aangewezen soorten of categorie‰n van dieren. 2. Een besmettelijke dierziekte kan worden aangewezen, indien: a. de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of bestreden met normale bedrijfsmiddelen; b. de nakoming van een internationale overeenkomst of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie zulks met zich brengt of (.) 4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt." Het Besluit, houdende regelen betreffende het gebruik sera en entstoffen (hierna: het Besluit sera en entstoffen) luidt onder meer als volgt: " Gelet op (.) Richtlijn nr.

Dit noopt tot een verdere toetsing, namelijk van een kennelijke afweging tussen het belang van de groep van veehouders waartoe appellante A behoort, bij de mogelijkheid hun vee te beschermen door vaccinatie tegen mond- en klauwzeer en het handelsbelang waarvan gewag wordt gemaakt in Beschikking 2001/279/EG. Tenslotte overweegt het College dat bij een belangenafweging ter toetsing van het vaccinatieverbod en de wijze waarop de Commissie hieraan toepassing heeft gegeven, tevens de beperkingen voor andere sectoren van het economisch en maatschappelijk leven betrokken behoren te worden. Immers, zoals de praktijk thans aantoont, heeft een uitbraak van mond- en klauwzeer die grote gebieden van verschillende lidstaten beslaat, wezenlijke belemmeringen tot gevolg, niet alleen voor de veehouderij en de toeleverende en verwerkende industrie, maar ook voor andere, niet bij de veehouderij betrokken economische sectoren en andere geledingen van de maatschappij. 5.4 Het College overweegt voorts dat in Richtlijn 85/511/EEG, en met name zijn artikel 13, derde lid, geen uitdrukkelijke grondslag is te lezen voor het stellen voor de voorwaarde die de Commissie heeft gesteld voor de toepassing van bedoelde suppressievaccinatie en die er toe noopt bedoelde noodvaccinatie gepaard te laten gaan met het doden van de gevaccineerde dieren. Zodanige maatregel gaat verder dan het afmaken van dieren waartoe artikel 5, onder 4, van Richtlijn 85/511/EEG de nationale autoriteiten de mogelijkheid biedt. Ook in dit licht rijst de vraag naar de geldigheid van Beschikking 2001/246/EG. 5.5 Voor zijn beslissing op het beroep van appellanten acht het College het noodzakelijk dat omtrent de rechtsgeldigheid van het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG strekt, en de wijze waarop de Commissie bij Beschikking 2001/246/EG toepassing aan dit artikel heeft gegeven, zekerheid te verkrijgen. Het is derhalve geboden op grond van artikel 234 EG het Hof van Justitie te vragen hierover uitspraak te doen. 5.6 Het College overweegt voorts dat de prejudici‰le vragen die het hiertoe aan het Hof van Justitie moet stellen, een beantwoording met buitengewone spoed behoeven. Het College zal derhalve verzoeken deze vragen overeenkomstig de in artikel 104bis van het Reglement voor de procesvoering te behandelen. Hierbij neemt het College de navolgende omstandigheden in aanmerking. In Nederland is op woensdag 21 maart 2001 de eerste uitbraak van mond- en klauwzeer geconstateerd te Olst. Later op die dag is een uitbraak geconstateerd in Welsum. Op het moment van deze beslissing is sprake van 25 uitbraken. Het merendeel van deze uitbraken betreft het gebied rond Oene, een uitbraak werd geconstateerd in Kootwijkerbroek en twee uitbraken hebben zich voorgedaan in het gebied rond Ee (Friesland). Ingevolge artikel 5 van richtlijn 85/511/EEG worden alle voor de ziekte vatbare dieren op een bedrijf waar zich een met mond- en klauwzeer besmet dier bevindt, afgemaakt. Op basis van artikel 5, sub 4, van richtlijn 95/511/EEG worden eveneens de voor de ziekte vatbare dieren op de onmiddellijk aangrenzende bedrijven geruimd. Inmiddels is een aanzienlijk aantal voor mond- en klauwzeer vatbare dieren gedood. De maatregelen die sinds de eerste uitbraak van mond- en klauwzeer zijn getroffen ter voorkoming van verspreiding van het virus, hebben niet kunnen voorkomen dat het virus inmiddels ook buiten de gebieden waar het aanvankelijk was geconstateerd (Oene en omstreken, Kootwijkerbroek) is verspreid. Immers, op 11 april 2001 zijn ook uitbraken in Ee vastgesteld. Indien het vaccinatieverbod van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG ongeldig zou zijn, zoals door appellanten gesteld, staat aan de veehouders een middel ter beschikking tot bescherming tegen het mond- en klauwzeer-virus. Anderzijds betekent, naar uit publicaties van de Commissie blijkt, het afzien van dit vaccinatieverbod en het preventief vaccineren dat de Gemeenschap zijn status "vrij van mond- en klauwzeer zonder vaccinatie" verliest. Verlies van deze status betekent, aldus deze publicaties, substanti‰le verliezen in de handel met derde landen. Een eventueel oordeel dat het vaccinatieverbod ongeldig is, zou aldus ook grote betekenis hebben voor de belangen van de Gemeenschap. Aangezien het mond- en klauwzeervirus uiterst virulent is en moeilijk te voorspellen is hoe het zich zal verspreiden is het voor de drie appellanten van groot belang snel uitsluitsel te verkrijgen over de rechtmatigheid van het vaccinatieverbod. Voorts, met betrekking tot andere dieren dan die welke onder de reikwijdte vallen van de statutaire doelomschrijving van de appellanten sub 2. en 3., moet worden onderkend dat veel veehouders risico's lopen welke met die van appellante A vergelijkbaar zijn, hoewel zij niet reeds op dit moment een procedure bij het College aanhangig hebben gemaakt. Uit oogpunt van effici‰nte rechtsbedeling is daarom eveneens gewenst dat op zeer korte termijn duidelijkheid wordt verkregen over de rechtmatigheid van het vaccinatieverbod. 5.7 Het vorenoverwogene leidt tot de navolgende beslissingen.

85/511/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer; (.) Artikel 3 Het is voor alle categorie‰n van houders van dieren verboden vee, pluimvee, nertsen en anderen in het Besluit aanwijzing diersoorten besmettelijke dierziekten aangewezen soorten of categorie‰n van dieren te behandelen of door middel van derden te behandelen met niet levende entstoffen en met sera tegen mond- en klauwzeer, (.), de in Bijlage I van richtlijn 92/119/EEG genoemde dierziekten en (.) tenzij Onze Minister het gebruik van bepaalde niet levende entstoffen en sera heeft toegelaten in aangewezen gebieden met betrekking tot bepaalde diersoorten of dieren of Onze Minister ontheffing heeft verleend. Artikel 4 1. Aanvragen om een ontheffing als bedoeld in de artikelen 2 en 3 moeten worden ingediend bij Onze Minister. 2. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kan onder beperkingen worden verleend." 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellante A houdt, naar zij heeft gesteld, " een viertal schapen (ras: Hampshire Down) en een tweetal geiten (ras: Saane) op haar woonadres te B. Deze dieren worden als hobby gehouden. Er wordt niet mee gefokt, noch zijn zij bestemd voor de levering van melk en/of vlees. (.). De dieren zullen (.) niet van het terrein afkomen, totdat zij een natuurlijke dood sterven." - De woonplaats B van appellante A is gelegen in de provincie Drente en buiten de vaccinatiegebieden die zijn genoemd in bijlagen I en II van 2001/246/EG als gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG. - De appellanten, genoemd onder 2. en 3. in de aanhef van deze uitspraak, zijn afzonderlijke rechtspersonen (verenigingen) en blijkens hun statuten afdelingen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren. - Appellante A is lid van de Afdeling Groningen, appellante sub 2., die blijkens haar statuten ten doel heeft "dieren te beschermen, hun belangen te behartigen, hun welzijn te bevorderen, en al wat daarmede verband houdt in stand te houden en meer ingang te doen vinden." - De woonplaats van appellante A is gelegen in het werkgebied de Afdeling Assen en omstreken, appellante sub 3., die een gelijkluidende statutaire doelstelling heeft. 3. Het bestreden besluit Het bestreden besluit luidt onder meer als volgt: " De situatie van mevrouw A is echter op geen enkele wijze vergelijkbaar met de situatie waarin dierentuinen verkeren. De belangen die gemoeid zijn met het houden van dieren in dierentuinen - die bijvoorbeeld bijdragen aan biodiversiteit en aan educatieve doelen - stijgen uit boven de belangen die gediend zijn met de belangen van mevrouw A bij de door haar gehouden dieren. Daar komt bij dat vaccinatie in dierentuinen door de Commissie bovendien evenzeer aan beperkingen onderworpen is. De dierentuinen moeten zijn gelegen binnen een gebied met een straal van 25 km rond een mkz-uitbraak en de vaccinatiemogelijkheid is beperkt tot dieren vermeld op de lijst bedreigde diersoorten vastgesteld door de Internationale Unie voor het behoud van de natuur. Zoals blijkt uit het voorgaande zijn er dus zowel juridische als feitelijke verschillen tussen de dieren waarvoor ontheffing wordt gevraagd en dieren in dierentuinen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan dan ook niet slagen. (.) Ten aanzien van uw stelling dat Richtlijn 85/511 (EEG) buiten toepassing moet blijven wegens strijd met de Europese Overeenkomst tot bescherming van Landbouwhuisdieren merk ik het volgende op. (.) Hoofdstuk I van de Overeenkomst spreekt over "general principles"), en ook de redactie van het ingeroepen artikel 3 maakt duidelijk dat de bepaling het karakter van een beginsel heeft. Artikel 2 legt aan de verdragsstaten de verplichting op daaraan uitvoering te geven ("shall give effect to the principles". Hoofdstuk II voorziet in concretisering van deze general principles, voorziet daartoe in een Standing Committee (artikel 8), dat tot taak heeft aanbevelingen aan de verdragsstaten te doen (artikel 8, lid 5). (.) Van een verdragsverplichting tot implementatie van deze aanbevelingen over te gaan is niet zonder meer sprake. Artikel 9, leden 3 en 4, voorziet in meldings- en motiveringsplichten terzake, maar belet het uitblijven van implementatie niet. Het voorgaande betekent dat de Overeenkomst geen bepalingen bevat die zouden kunnen worden beschouwd als eenieder verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 Grondwet. (.) De tweede conclusie die in verband met de Overeenkomst moet worden getrokken is, dat het ontheffingsverzoek zich buiten de scope ervan bevindt. Aandacht verdient verder, dat richtlijn 85/511/EEG zoals gewijzigd bij 90/423/EEG de communautaire en nationale autoriteiten een palet maatregelen aan reikt ter bestrijding van mkz, waarbij getuige artikel 13, lid 3 vaccinatie in noodsituaties rechtens niet is uitgesloten. Er is dus geen ongeclausuleerd vaccinatieverbod, maar een verbod dat in noodsituaties kan wijken. Uw stelling dat er bij tot totstandkomen van het vaccinatie verbod in het geheel geen rekening is gehouden met het welzijn van dieren is derhalve onjuist." Ten verweer tegen het beroep is voorts onder meer het volgende aangevoerd: " Nationaalrechtelijk is duidelijk, dat de overeenkomst geen eenieder verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 Grondwet bevat. Hoofdstuk I van de Overeenkomst speekt met zoveel woorden over "general principles", en ook de redactie van het ingeroepen artikel 3 maakt duidelijk dat de bepaling het karakter van een beginsel heeft. Hoofdstuk II onderkent in artikel 9 de noodzaak van concretisering van deze beginselen, en voorziet daartoe (in artikel 8) in de oprichting van een Standing Committee, dat tot taak heeft aanbevelingen aan de verdragstaten te doen. (.) De overeenkomst wil bevorderen, dat houden en exploiteren aan randvoorwaarden worden verbonden. Niet meer en niet minder. In ieder geval verplicht de Overeenkomst naar het oordeel van verweerder er niet tot dieren te vaccineren tegen besmettelijke dierziekten zoals mond- en klauwzeer. (.) De slotsom moet zijn dat, zelfs wanneer zou moeten worden aangenomen dat artikel 3 van de onderhavige Overeenkomst rechtsplichten voor de gemeenschapswetgever betreffende de bestrijding van mkz zou inhouden, die rechtsplichten met richtlijn 90/423/EEG zijn non-vaccinatie en stamping out, moet worden vastgesteld dat richtlijn 90/423/EEG is gegrond op veterinair onderzoek naar war de beste mkz-aanpak voor de Europese veestapel als geheel zou zijn." 4. Het standpunt van appellanten Appellanten hebben voor de gronden van hun beroep verwezen naar hun verzoek om een voorlopige voorziening, dat onder meer als volgt luidt: " Verzoeksters achten het inentingsverbod van art. 13 van RI,.

85/511 op zichzelf reeds in strijd met hogere regels van gemeenschapsrecht, maar menen dat in ieder geval de wijze waarop de Europese Commissie gebruik maakt van de mogelijkheid toestemming te geven voor (nood)inentingen, in strijd is met deze regels. De regels waarmee RI. 85/511 in strijd is, zijn, primair, de Europese Overeenkomst tot bescherming van landbouwhuisdieren (European Convention for the protection of animals kept for farining purposes.) en, subsidiair, het algemene gemeenschapsrechtelijke rechtsbeginsel dat alle passende maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat hen geen onnodig letsel wordt toegebracht. (.) De Europese Overeenkomst, gesloten in het kader van de Raad van Europa, is zowel door alle lidstaten van de EG, als door de EG zelf ondertekend en geratificeerd. Dit Verdrag bepaalt in artikel 3: "Animals shall be housed and provided with food, water and care in a manner which - having regard to their species and to their degree of development, adaptation and domestication - is appropriate to their physiological and ethological needs in accordance with established experience and scientific knowledge." Dit artikel verlangt derhalve dat landbouwhuisdieren de zorg krijgen die aangewezen is voor hun fysiologische en ethologische behoeften. De bepaling houdt een onvoorwaardelijke verplichting in voor de verdragspartijen. Gezien haar inhoud en bewoordingen leent in ieder geval deze bepaling van de Europese Overeenkomst zich voor rechtstreekse toepasselijkheid binnen de communautaire rechtsorde. Uit art. 3 vloeit voort dat wanneer een houder van landbouwhuisdieren geconfronteerd wordt met een dreigende besmetting van zijn dieren, hij de nodige zorg moet verlenen om die besmetting te voorkomen. Dat betekent in sommige gevallen het isoleren van de dieren. Indien er echter middelen ter beschikking zijn om de besmetting met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid te voorkomen, dan dienen ingevolge art. 3 die middelen te worden gebruikt, wil er sprake zijn van voldoende zorg. Een en ander zal althans moeten worden afgewogen tegen de ernst van de ziekte en de mate waarin de dieren onder de ziekte te lijden zullen hebben. (.) Uit de ondertekening en ratificatie door de EG van de Europese Overeenkomst, de Overeenkomst inzake de bescherming van slachtdieren, de verklaring bij het Verdrag van Maastricht, het Protocol bij het Verdrag van Amsterdam en de verwijzingen in de secundaire regelgeving blijkt genoegzaam dat aanvaard moet worden dat in het gemeenschapsrecht een algemeen rechtsbeginsel van dierenwelzijn bestaat dat inhoudt dat alle passende maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat hen geen onnodig letsel wordt toegebracht. Dit beginsel brengt met zich mee dat dieren die mogelijk met een besmettelijke ziekte in aanraking kunnen komen, een preventieve behandeling kunnen krijgen, waardoor die dieren onnodige pijn of leed wordt bespaard. De communautaire regelgeving en de uitvoering daarvan door de Commissie (en de lidstaten) moet aan dat algemeen rechtsbeginsel worden getoetst. (.) Zou Rl. 85/511 voorzien in een mogelijkheid het inentingsverbod terzijde te stellen indien overwegingen van dierenwelzijn dat vereisen, dan zou deze richtlijn geacht kunnen worden in overeenstemming te zijn met het genoemde algemene rechtsbeginsel. Geconstateerd moet echter worden dat Rl. 85/511, althans de wijze waarop de Commissie haar hanteert (en derhalve uitlegt) die mogelijkheid niet biedt.