ECLI:NL:CBB:2001:AB0860

College van Beroep voor het bedrijfsleven No. AWB 99/509 13 maart 2001 13700 Uitspraak in de zaak van: de Stichting Hulpverlening Zwangerschapsonderbreking Noord Holland (Stizo) en de Stichting Bloemenhove kliniek, beide gevestigd te Heemstede, appellanten, gemachtigde: mr drs R.M. Hermans, advocaat te 's-Gravenhage, tegen het College Tarieven Gezondheidszorg, voorheen het Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg, te Utrecht, verweerder, gemachtigde: mr M.B. de Witte-van den Haak, advocaat te 's-Gravenhage. Op 7 juni 1999 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 april 1999. Op 30 augustus 1999 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend. Bij besluit van 28 april 1999 heeft verweerder, ter uitvoering van de uitspraken van het College van 19 januari 1999, no. 94/1650/074/090, 96/0778/074/089 en 97/220, opnieuw van 27 februari 1995. Ongeacht de beweegredenen voor dit compromis brengt het vertrouwensbeginsel mee dat verweerder zich aan het overeengekomen in bedoelde brief houdt. Met deze toezegging is het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de werkelijke exploitatiekosten niet meer aan de beleidsregels zouden worden getoetst. Uit voornoemde brief blijkt niet dat de toezegging er uitsluitend toe zou strekken om toetsing aan de richtlijnen achterwege te laten ter zake van de kosten die verband houden met de bijzondere positie van appellanten. Bovendien beschikte verweerder ten tijde van die brief over jaarrekeningen met daarin enige onttrekkingen aan fondsen. Verweerder heeft in het bestreden besluit onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere positie van appellanten, die afwijkt van de andere abortusklinieken door de aard van de behandelingen die zij verrichten en door de samenstelling van het pati‰ntenbestand. Het pati‰ntenbestand van appellanten bestaat grotendeels uit buitenlandse, niet AWBZ- gerechtigde vrouwen, die vaak minder draagkrachtig zijn en niet of niet volledig in staat zijn de kosten van de behandeling te dragen. Aan het verrichten van behandelingen voor deze pati‰ntenpopulatie kunnen appellanten zich niet zomaar onttrekken. Meer specifiek hebben appellanten het volgende naar voren gebracht. Met betrekking tot de post "afboekingen vorderingen" in de jaren 1992 en 1993 geldt de toezegging door verweerder van 16 februari 1995. Deze posten zien op de bijzondere positie van appellanten, gelet op de aard van de hierboven genoemde pati‰ntenpopulatie. De kosten van afvloeiing van personeel en het ontwikkelen van de leergang voor abortusverpleegkundigen behoren tot de normale exploitatiekosten, waarop de toezegging van 16 februari 1995 ziet. De onttrekkingen aan de fondsen ten behoeve van Forman Grayling, (public relations advies) in de jaren 1993 en 1994 en in 1994 ten behoeve van Mons (project-management), Delphi (onderzoek), Greep (advies strategie) en Sern‚ & Oliemans (ontwikkelen leergang), houden rechtstreeks verband met hun bijzondere positie. Ook hier geldt dat het gaat om exploitatiekosten die zonder toetsing aan de richtlijnen zouden worden geaccepteerd. Verweerder is om dezelfde redenen gehouden om de onttrekkingen in het kader van de nacalculatie 1985-1994 te accepteren. Appellanten menen dat, gelet op de gelijke situatie, aanleiding bestaat voor analoge toepassing van de regeling bij ziekenhuizen, niet-zijnde abortusklinieken en zorgverzekeraars met betrekking tot oninbare vorderingen. Appellanten zijn tenslotte van mening dat de vraag niet aan de orde is of zij eerst hun eigen vermogen zouden moeten aanspreken in geval van een exploitatietekort. Het standpunt van verweerder dat fondsen gevormd zijn, rechtvaardigt niet de conclusie dat de exploitatie niet verlieslatend is geweest. Appellanten vorderen vernietiging van het bestreden besluit onder gegrondverklaring van hun beroep. overtuigend door appellanten naar voren is gebracht dat de afwijkende positie van met name Stichting Bloemenhove voortvloeit uit een historisch gegroeide situatie, versterkt door een doorverwijzingspraktijk van de overige instellingen, waaraan zij zich niet zomaar kan onttrekken. Het bestreden besluit berust derhalve in zoverre niet op een deugdelijke motivering." - Bij brief van 12 maart 1999 aan appellanten, heeft de accountant van appellanten uiteengezet welke kosten in de jaren 1985 tot en met 1994 zijn betaald via onttrekkingen aan de aanwezige fondsen. Het betrof daarbij kosten vermeld als afboekingen vorderingen, afvloeiing personeel, alsmede de kosten van Forman Grayling (public relations advies, 1993 en 1994), Mons (projectmanagement), diversen, Delphi (onderzoek), Greep (advies strategie), Sern‚ & Oliemans (ontwikkelen leergang) en FMD (1994). - Verweerder heeft appellanten op hun bezwaren gehoord op 25 maart 1999. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in. Verweerder heeft in het verleden erkend dat appellanten in zeker opzicht een aparte positie innemen ten opzichte van de andere abortusklinieken. Dit is in het beleid tot uiting gekomen door ten aanzien van de bijzondere verrichtingen door appellanten, de kosten van overnachtingen (bij late tweedetrimesterbehandelingen), alsmede de kosten verbonden aan het toedienen van medicamenten, buiten de beleidsregels om te aanvaarden. In materieel opzicht zijn op deze wijze alle kosten die betrekking hebben op de bijzondere behandelingen die bij appellanten plaatsvinden en waarin appellanten zich van andere abortusklinieken onderscheiden, door verweerder aanvaard. Ten aanzien van de in de brief van 12 maart 1999 van de accountant van appellanten genoemde onttrekkingen "afboekingen vorderingen" in de periode 1985-1992, 1993 en 1994 geldt het volgende. Het door appellanten in dat verband gedane beroep op de brief van 27 februari 1995 dient te falen, aangezien deze brief na eerdergenoemde uitspraken van het College niet meer aan de orde is. Het College heeft zich in de genoemde uitspraken integraal uitgesproken over de door verweerder gepleegde kostenbeoordeling over de bestreden jaren en deze als rechtmatig beoordeeld, behoudens voor wat betreft de bijzondere positie van Bloemenhove. Voorts houden deze kostenposten over de jaren 1992 en 1993 geen verband met de bijzondere positie van appellanten, doch hebben deze betrekking op de normale exploitatie- kosten. Vorengenoemd standpunt is bovendien namens appellanten in een brief van 26 maart 1999 zelf ingenomen. Dit geldt ook ten aanzien van de kosten van afvloeiing van personeel. De onttrekkingen aan de fondsen ten behoeve van Forman Grayling (public relations advies) in de jaren 1993 en 1994 en in 1994 ten behoeve van Mons (project-management), Delphi (onderzoek), Greep (advies strategie), en Sern‚ & Oliemans (ontwikkelen leergang), houden niet rechtstreeks verband met de bijzondere behandelingen bij appellanten. Deze kosten betreffen marketinggerelateerde kosten, die door verweerder bij geen enkele instelling aanvaardbaar worden geacht. Verweerder accepteert om dezelfde redenen de onttrekkingen in het kader van de nacalculatie 1985-1994 niet. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder daaraan nog het volgende toegevoegd. In het onderhavige geval is uitsluitend de vraag aan de orde of, gelet op de bijzondere positie van appellanten, aanleiding bestaat om af te wijken van de richtlijnen. Niet aan de orde is de betekenis van de brief van 27 februari 1995. Indien al aan de orde, dan worden in voornoemde brief met werkelijke exploitatiekosten, de extra kosten die verband houden met de bijzondere behandelingen, die in 1995 als zodanig zijn opgevoerd, bedoeld. Verweerder was destijds niet bekend met de in de onderhavige procedure opgevoerde posten en kosten. De omstandigheid dat verweerder toentertijd over enige jaarrekeningen beschikte doet daar niet aan af. Bovendien lag onttrekking aan de fondsen op deze wijze niet voor de hand. Bij die stand van zaken kunnen appellanten zich niet met vrucht beroepen op het vertrouwensbeginsel. Naar de mening van verweerder wordt de bijzondere positie van appellanten bepaald door de aard van de behandelingen en de samenstelling van de pati‰ntenpopulatie. De verhouding tussen ABWZ-gerechtigden en niet AWBZ-gerechtigden is niet dermate afwijkend van de verhouding in enkele andere abortusklinieken dat daarom moet worden afgeweken van de richtlijnen. Appellanten hebben er zelf voor gekozen om buitenlandse, niet AWBZ-gerechtigde, minder draagkrachtige vrouwen te behandelen. Het incasso-risico is het gevolg van de eigen beleidskeuze. Verweerder heeft desgevraagd opgemerkt dat tussen ziekenhuizen, niet zijnde abortusklinieken en zorgverzekeraars afspraken bestaan over niet betalende pati‰nten. Deze afspraken bestaan uit het opnemen van een bedrag voor de afschrijving van oninbare vorderingen, hetwelk in het budget en de tarieven van die zorginstellingen wordt verwerkt. Een dergelijke regeling bestaat niet voor abortusklinieken. Analoge toepassing van een dergelijke regeling ten behoeve van oninbare vorderingen voor buitenlandse pati‰nten zou denkbaar zijn. Verweerder heeft tenslotte aangevoerd dat appellanten in staat zijn geweest fondsen te vormen waaraan gelden konden worden onttrokken. Voor de exploitatiekosten bestond dekking. Hieruit volgt dat de exploitatie niet verlieslatend is geweest en de continu‹teit van de zorg niet in gevaar is gekomen. Ook gelet hierop bestaat geen aanleiding om van de richtlijnen af te wijken. 4. Het standpunt van appellanten Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. Ten onrechte neemt verweerder als uitgangspunt dat in de onderhavige procedure uitsluitend aan de orde is de vraag of, gelet op de bijzondere positie van appellanten, aanleiding bestaat om van de richtlijnen af te wijken. Naar de mening van appellanten diende verweerder niet slechts acht te slaan op het onderdeel van het beroep dat door het College gegrond is bevonden, maar ook op die gronden waarover het College geen beslissing heeft gegeven. Appellanten wijzen in dit verband met name op de toezegging die verweerder op 16 februari 1995 heeft gedaan, zoals bevestigd in de brief van 27 februari 1995. Het College heeft zich in zijn uitspraken niet uitgelaten over de juistheid van dit beroep. Verweerder kon niet een identieke beslissing op bezwaarschrift nemen met slechts een verbeterde motivering. Verweerder diende, gelet op die uitspraken, in ieder geval gedeeltelijk aan het bezwaar van appellanten tegemoet te komen. Het ex nunc karakter van Het College staat voor de beantwoording van de vraag of door verweerder, toen hij opnieuw besliste op de bezwaren die door appellanten waren ingebracht tegen voornoemde besluiten in primo, gelet op de historisch gegroeide, bijzondere positie van appellanten, aan de richtlijnen geen of een andere toepassing had moeten zijn gegeven. Het bestreden besluit strekt ertoe met inachtneming van hetgeen door het College is overwogen en besloten een beslissing te nemen op de door appellanten ingediende bezwaarschriften. Dienaangaande wordt het volgende overwogen. Blijkens hetgeen verweerder in de onderhavige procedure in het verweerschrift heeft gesteld en bij het onderzoek ter zitting naar voren heeft gebracht, is niet in geschil dat de bijzondere positie van appellanten bepaald wordt door zowel de bijzondere aard van de behandelingen, als de bijzondere samenstelling van het pati‰ntenbestand. In dit verband overweegt het College dat hij in eerdergenoemde uitspraken reeds heeft overwogen dat appellanten hun stelling dat zij een van de andere abortusklinieken afwijkend pati‰nten-bestand bedienen, met statistische gegevens hebben onderbouwd en verweerder de bijzondere positie van appellanten heeft onderkend. Gelet op het vorenstaande behoorde verweerder ook de bijzondere samenstelling van het pati‰ntenbestand te betrekken bij de vraag of daarin aanleiding bestond om aan de richtlijnen geen of een andere toepassing te geven en hierop gemotiveerd in het bestreden besluit in te gaan. Verweerder heeft echter het bestreden besluit uitsluitend doen steunen op de bijzondere positie van appellanten, voor zover deze ziet op de aard van de behandelingen en is daarbij met name ingegaan op de posten zoals weergegeven in de fax van de accountant van appellanten van 12 maart 1999. In het bestreden besluit heeft verweerder niet aangegeven waarom de door de accountant opgegeven posten niet voortvloeien uit de bijzondere samenstelling van de pati‰ntenpopulatie c.q. waarom, indien dit wel het geval zou zijn, daarin niettemin geen aanleiding had moeten zijn gevonden af te wijken van de richtlijnen. Het College volgt appellanten derhalve in hun betoog dat verweerder de stelling van appellanten dat in hun geval, gelet op het bijzondere samenstelling van het pati‰nten- bestand, niet onverkort aan de richtlijnen had mogen worden vasthouden, in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd heeft weersproken. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering en dient te worden vernietigd. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd biedt echter geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder had moeten besluiten tot vaststelling van een tarief ten behoeve van appellanten in afwijking van de richtlijnen. Het College overweegt dienaangaande het volgende. Met betrekking tot de brief van 27 februari 1995 van verweerder, overweegt het College in de eerste plaats dat deze brief weliswaar aan de orde is geweest in de procedures die tot de hogergenoemde uitspraken hebben geleid, maar dat die omstandigheid niet meebrengt dat daaraan thans geen betekenis meer toekomt. De brief dateert van een tijdstip dat gelegen is na het eerdere bestreden besluit van 2 maart 1994 en geldt derhalve als een omstandigheid die bij de beoordeling van de nieuwe beslissing op het tegen de beslissing in primo ingediende bezwaar kan worden meegewogen. Uit de uitspraken met betrekking tot de bestreden besluiten van 22 juli 1996 en 18 december 1996 blijkt voorts niet dat het College de vraag of sprake was van toezeggingen waaraan appellanten de gerechtvaardigde verwachting konden ontlenen dat alle door hun gemaakte exploitatiekosten in het tarief zouden worden verwerkt, heeft beantwoord. In zoverre deelt het College het standpunt van verweerder niet. Het College is evenwel van oordeel dat noch uit genoemde brief noch uit de overige stukken blijkt van een toezegging van verweerder, zoals door appellanten is gesteld. Immers, niet is gebleken van een verweerder toe te rekenen intentie om andere dan de kosten die verband houden met de bijzondere positie van appellanten, zonder toetsing aan de richtlijnen, te aanvaarden. Het moet appellanten steeds duidelijk zijn geweest dat deze mededelingen van verweerder er slechts toe strekten de werkelijke exploitatiekosten die verband houden met de bijzondere positie van appellanten, die in 1995 als zodanig zijn op- gevoerd, in afwijking van de richtlijnen te aanvaarden. In dat verband wordt opgemerkt dat de mededelingen van verweerder om af te rekenen op basis van de werkelijke kosten, in het kader van onderhandelingen tussen partijen om bij de gerezen geschillen tot een compro-mis te komen, niet zover kunnen reiken, dat bepaalde, niet op de bijzondere positie van appellanten betrekking hebbende kosten, buiten de richtlijnen zouden worden aanvaard. Het College is dan ook van oordeel dat appellanten door de mededelingen van verweerder van 16 februari 1995 niet de verwachting konden hebben dat toetsing van hun aanvragen aan de richtlijnen geheel achterwege zou blijven. Het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel treft naar het oordeel van het College dan ook geen doel. Naar het oordeel van het College is, wat er ook overigens zij van de stelling van appellanten dat de posten zoals neergelegd in de fax van de accountant van appellanten van 12 maart 1999 verband houden met hun bijzondere positie, in het specifieke geval van appellanten geen plaats voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Daarbij is van belang dat niet is gebleken dat de toekenning van budgetten overeenkomstig de richtlijnen tot gevolg heeft gehad dat appellanten de hun toevertrouwde hulpverlening niet naar behoren hebben kunnen vervullen. Verweerder heeft in dit verband in het verweerschrift terecht het standpunt ingenomen dat appellanten in staat zijn geweest fondsen te vormen en daaraan gelden te onttrekken en de aan hen toevertrouwde hulpverlening op verantwoorde wijze te voldoen. Het College merkt daarbij voorts op dat ook uit hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht valt af te leiden dat zij in staat zijn geweest eigen vermogen op te bouwen en daaraan gelden te onttrekken, zodat voor de exploitatiekosten dekking is geweest. Appellanten hebben nog aangevoerd dat verweerder, gelet op de eerdere uitspraken van het College, gehouden was om in ieder geval gedeeltelijk aan hun bezwaren tegemoet te komen. Naar het oordeel van het College kan zulks niet met vrucht worden gesteld. Ingevolge vorengenoemde uitspraken was verweerder gehouden om opnieuw op de bezwaren van appellanten een beslissing te nemen met inachtneming van de uitspraken. In die eerdere uitspraken valt naar het oordeel van het College niet te lezen dat verweerder in ieder geval gedeeltelijk aan het bezwaarschrift van appellanten tegemoet dient te komen. Het College is gelet op vorenstaande van oordeel dat de vraag of door verweerder, toen hij opnieuw besliste, op de bezwaren die door appellanten waren ingebracht tegen de besluiten in primo, gelet op de historisch gegroeide, bijzondere positie van appellanten, aan de richtlijnen geen of een andere toepassing had moeten zijn gegeven, ontkennend moet worden beantwoord. d.d. 17 maart 1992 (kenmerken 370/1200/92/1 en 370/1201/92/1), 15 januari 1993 (kenmerk 370/1200/1201/93/1), 11 mei 1994 (kenmerken 370-1200/94/1 en 370/1201/94/1) en 23 juli 1996 (kenmerken 370-1200-96-2 en 370-1201-96-2). In dat besluit zijn de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Op 3 november 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Op 23 januari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij appellanten en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben doen toelichten. Voor appellanten is tevens verschenen A, directeur van appellanten. Voor verweerder is tevens verschenen B, werkzaam bij verweerder. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Bij tariefbeschikkingen van 17 maart 1992, met kenmerken 370/1200/92/1 en 370/1201/92/1 en 15 januari 1993, met kenmerk 370/1200/1201/93/1, heeft verweerder de tarieven voor niet AWBZ-gerechtigde pati‰nten vastgesteld voor de jaren 1992 en 1993. Bij tariefbeschikkingen van 11 mei 1994, met kenmerken 370/1200/94/1 en 370/1201/94/1, heeft verweerder de tarieven voor niet AWBZ-gerechtigde pati‰nten vastgesteld voor het jaar 1994. Naar aanleiding van de door appellanten ingediende begrotingen voor de jaren 1995 en 1996 en de exploitaties over de periode 1985-1994 heeft verweerder bij tariefbeschikkingen van 23 juli 1996, met kenmerken 370/1200/96/2 en 370/1201/96/2, heeft verweerder de tarieven voor niet AWBZ-gerechtigde pati‰nten, met ingang van 1 augustus 1996 vastgesteld. - Op 16 februari 1995 heeft omtrent de in aanmerking te nemen kosten overleg plaatsgevonden tussen appellanten en verweerder. Naar aanleiding van het overleg heeft verweerder bij brief van 27 februari 1995 appellanten, voor zover hier van belang, als volgt bericht: " 1. De jaren 1985 tot en met 1994 zullen door het COTG worden afgerekend op basis van de integrale, werkelijke exploitatiekosten zoals die blijken uit de jaarrekeningen van de Stichtingen Stizo, Bloemenhovekliniek en Huisvesting Mezo. De ontbrekende jaarrekeningen van de Stichting Huisvesting Mezo over de jaren 1985-1994 en de toekomstige jaarrekeningen van die stichting zullen door u worden verstrekt. Voor de huisvestings- en rentekosten wordt verwezen naar punt 3. 2. De klinieken zullen binnen drie vier weken onderbouwde voorstellen doen aan het COTG met betrekking tot een tarief voor een overnachting en een toeslag voor een behandeling met prostaglandine. Deze voorstellen zullen - na een positieve beslissing hierover van het COTG - voor de toekomst voor Stizo/Bloemenhoeve gaan gelden." - Bij eerdergenoemde uitspraken van 19 januari 1999, tussen partijen, heeft het College de besluiten van verweerder van 2 maart 1994, 22 juli 1996 en 18 december 1996, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellanten tegen de tariefbesluiten vernietigd en verweerder onder meer opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in genoemde uitspraken is overwogen. - Voor de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende feiten en omstandigheden verwijst het College naar zijn vorengenoemde uitspraken. In deze uitspraken is onder meer door het College overwogen: " Het College deelt verweerders zienswijze niet en oordeelt dat de argumenten van appellanten betrekking hebben op de toepassing van de richtlijnen door verweerder. De stelling van appellanten dat hij in hun geval niet onverkort aan de richtlijnen had mogen vasthouden, heeft hij daarbij, geplaatst tegen de achtergrond van al hetgeen appellanten gemotiveerd hebben aangedragen ter ondersteuning van hun opvatting dat hun positie een bijzondere is, onvoldoende gemotiveerd weersproken. Het enkele weerwoord dat appellanten door hun wijze van werken de - kostenverhogende - vraag van hun specifieke doelgroep naar hun eigen aanbod genereren en versterken, volstaat daartoe niet, nu naar Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven; - veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellanten, welke worden vastgesteld op een bedrag van fl. 1410,-- (zegge:eenduizendvierhonderdentien gulden); - bepaalt dat aan appellanten het betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 450,-- (zegge: vierhonderdenvijftig gulden) wordt vergoed door verweerder; - wijst af het meer of anders gevorderde. Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr M.A. Fierstra en mr J.A.W. Scholten-Hinloopen in tegenwoordigheid van mr I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2001. w.g. C.M. Wolters w.g. I.K. Rapmund alle relevante nieuwe informatie, waaronder de brief van de accountant van appellanten d.d. 12 maart 1999. In 1994 hebben appellanten en verweerder overleg gevoerd over de tussen hen bestaande