ECLI:NL:CBB:1999:AB2635

College van Beroep voor het bedrijfsleven Nrs. AWB 98/162, 98/163 en 98/164 16 november 1999 11230 Uitspraak in de zaken van: 1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid A, te B (gemeente C), 2. D, wonende te B (gemeente C), appellanten, gemachtigde: mr G.R.A.G. Goorts, advocaat te Roermond, tegen de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder, gemachtigden: mr G. de Goede, drs H. Moser en drs J. Bloemendal. 1. De procedure Op 20 februari 1998 heeft het College van appellanten beroepschriften ontvangen waarbij beroep wordt ingesteld tegen besluiten van verweerder van 14 januari 1998 en 6 februari 1998. Bij die besluiten heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellanten hebben gemaakt tegen de beslissingen 7 en 9 februari 1997 houdende de verklaring dat de op hun bedrijven aanwezige varkens worden verdacht van klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen en voorschriften in verband daarmede. Bij schrijven van 15 april 1998 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld. Verweerder heeft op 16 oktober 1998 een verweerschrift ingediend. Op 12 oktober 1999 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunt nader hebben doen toelichten. 2. De grondslag van het geschil 2.1 De artikelen 1:2, 1:3 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luiden, voor zover van belang: " Artikel 1:2 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. (...) Artikel 1:3 1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. (...) Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen." De artikelen 1, 15, 21, 22, 85, 86, 87 en 91 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet), luiden voor zover van belang: " Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (...) vee: herkauwende en eenhoevige dieren en varkens; (...) Artikel 15 1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke ziekten bij: a. vee; (...) (...) 4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt. Artikel 21 1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (...) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht. 2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk. 3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis. Artikel 22 1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn: (...) f. het doden van zieke en verdachte dieren; g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof; (...) 2. (...) Artikel 85 1. Deze afdeling is van toepassing op maatregelen als bedoeld in afdeling 3 van hoofdstuk II ter voorkoming en bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij vee (...). 2. (...) Artikel 86 1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoet-koming in de schade uitgekeerd, indien: a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood; b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt; c. (...) 2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt: a. voor verdachte dieren - Bij beslissing van 9 februari 1997, gericht aan A, adres D, te B en uitgereikt op dezelfde datum, is door verweerder namens de Minister medegedeeld dat met het oog op de verdachtverklaring van 9 februari 1997 op grond van de artikelen 22 en verder van de Wet een aantal bestrijdingsmaatregelen noodzakelijk worden geacht, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof. - Op 9 februari 1997 hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend tegen de besluiten van 7 februari 1997. Op dezelfde datum hebben zij zich tot de president van het College gewend met het verzoek bij wege van voorlopige voorziening primair te bepalen dat het verweerder verboden wordt de varkens op de bedrijven van appellanten te doden, subsidiair de bestreden besluiten te schorsen, meer subsidiair bepaalde maatregelen te gelasten. - Bij uitspraak van 10 februari 1997, no. Awb 97/268, heeft de president dit verzoek afgewezen. - Bij schrijven van 13 maart 1997 hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend tegen de beslissingen van 9 februari 1997. - Op 3 juni 1997 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. - Bij schrijven van 16 juli 1997 hebben appellanten nadere gegevens aan verweerder doen toekomen. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. De bestreden besluiten Verweerder heeft de verdachtverklaringen van 7 februari 1997 gehandhaafd, omdat sprake was van een reëel risico dat het varkenspestvirus naar de bedrijven van appellanten was overgeslagen, gelet op de ligging van die bedrijven op een afstand van minder dan 1 kilometer van en aan dezelfde weg als een met klassieke varkenspest besmet bedrijf en de - niet geïsoleerde - ligging van die bedrijven in een gebied met een grote varkensdichtheid. Naar aanleiding van de aangevoerde bezwaren is daarbij aangetekend dat varkens drager kunnen zijn van het virus zonder de klinische ziekteverschijnselen te vertonen en zonder reeds antistoffen te vormen, dat het dragerschap van het virus dus niet altijd direct aantoonbaar is en dat de overgelegde verklaring van de dierenarts van 7 februari 1997 dat de dieren op de bedrijven van appellanten geen klinische verschijnselen van varkenspest vertonen, daarom niet ter zake doet. Dat alle mogelijke hygiënemaatregelen in acht zijn genomen doet aan de grondslag van de verdachtverklaringen evenmin af, aangezien zich ook onder die omstandigheden besmettingen hebben voorgedaan en een deel van de oorzaken van besmetting tot op heden onbekend is gebleven. Wat betreft de bevoegdheid tot het nemen van de in artikel 21 van de Wet bedoelde maatregelen stelt verweerder zich thans op het standpunt dat hij bevoegd was die op eigen naam te nemen. De varkenspest is zeer virulent en uiterst besmettelijk en er diende op de kortst mogelijke termijn te worden gehandeld. Derhalve was sprake van spoedeisende gevallen waarin de bevoegdheid ingevolge artikel 21, derde lid van de Wet ligt bij de aangewezen ambtenaar en niet bij de burgemeester. De bezwaren tegen de bij de besluiten van 7 februari 1997 getroffen maatregelen worden ongegrond verklaard, omdat in voldoende mate aannemelijk is dat die maatregelen noodzakelijk waren. Omdat het virus zich op vele - deels onbekende - manieren kan verspreiden en aldus voor steeds weer andere, niet besmette of verdachte varkensbedrijven een voortdurende bedreiging vormde, is het preventief ruimen een onontkoombaar middel gebleken ter bestrijding van de epidemie. Juist omdat niet alle besmettingsfactoren bekend zijn en het hermetisch afsluiten van een bedrijf niet afdoende is gebleken, kan het in quarantaine houden van dieren dicht bij de besmettingshaard tot het moment waarop de uitslag van het bloedonderzoek is verkregen, tot nieuwe besmettingen leiden. Er is van af gezien aan de Europese Commissie goedkeuring te vragen voor een noodinentingsprogramma, omdat de gevolgen daarvan voor de varkensbedrijven zelf te negatie Met betrekking tot de getroffen maatregelen betogen appellanten dat niet verweerder, maar de burgemeester van C bevoegd was tot het treffen daarvan, aangezien niet sprake was van een zodanige spoedeisendheid dat de besluitvorming niet aan de burgemeester kon worden overgelaten. Appellanten wijzen er op dat tussen de vaststelling van de besmetting en de preventieve ruiming van naburige bedrijven enige dagen zijn verstreken. Een uitstel gedurende korte tijd van zo'n ruiming zou huns inziens niet op onoverkomelijke veterinaire bezwaren stuiten. Dit blijkt ook uit het verloop van de epidemie, gedurende welke enige tijd geheel van preventieve ruiming is afgezien. Appellanten menen dat, anders dan de burgemeester, de door de Minister aangewezen ambtenaar niet de geëigende persoon is zich hun bijzondere belangen aan te trekken en niet op de hoogte is gebleken van relevante plaatselijke omstandigheden. Voorts hebben appellanten aangevoerd dat het beleid inzake het preventief ruimen niet consequent is toegepast en dat gedurende de eerste weken bedrijven die in een vergelijkbare situatie verkeerden als die van appellanten niet zijn geruimd. Appellanten stellen dat sprake is geweest van willekeur. Noch uit het - niet consistente - ruimingsbeleid, noch uit de ernst van de verdenking van de op de bedrijven van appellanten aanwezige dieren vloeide een zodanige dwingende noodzaak tot ontruiming voort dat het belang van appellanten bij alternatieve maatregelen waarmede hun fokmateriaal (deels) zou zijn gespaard daaraan ondergeschikt kon worden gemaakt. Dit klemt te meer nu de Minister zich tot op heden de bijzondere belangen van appellanten niet heeft aangetrokken door hen een schadeloosstelling aan te bieden. Appellanten zijn aanmerkelijk zwaarder getroffen dan andere varkensbedrijven. Een normale mester kan zijn bedrijf na 5 maanden hervatten en een gemiddelde vermeerderaar kan zijn veestapel binnen 1 à 1,5 jaar vervangen. Appellanten evenwel kost het 7,5 à 10 jaar om weer een veestapel van redelijk niveau op te bouwen, hetgeen samenhangt met de bijzondere aard van zijn bedrijf. Deze onevenredige schade die omwille van behartiging van het algemeen belang aan de bedrijven van appellanten is aangebracht, heeft de Minister zich niet aangetrokken. In het bestreden besluit wordt aan vergoeding daarvan ten onrechte voorbij gegaan. 5. De beoordeling 5.1 Ter zitting is namens verweerder de vraag opgeworpen of appellant sub 2 belanghebbende is bij het bestreden besluit van 6 februari 1998, nu de onderliggende primaire beslissingen uitsluitend waren gericht tot appellante sub 1. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Nog daargelaten in hoeverre de uitsluitende adressering aan de vennootschap voldoende duidelijk was; het bestreden besluit strekt tot ongegrondverklaring van de bezwaren van beide appellanten. Bij dat besluit, dat een ontvankelijkverklaring van ook de bezwaren van appellant sub 2 impliceert en ook tot hem is gericht, heeft deze appellant naar vaste jurisprudentie in elk geval rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Derhalve kunnen beide appellanten worden ontvangen in hun beroep tegen het besluit van 6 februari 1998. Op grond van de tenaamstelling, los van de aanduiding 'Mts' en de adressering in de aanhef van de primaire beslissingen van 9 februari 1997, gaat het College er van uit dat het besluit van 6 februari 1998 strekt tot handhaving van de verdachtverklaring van varkens op het bedrijf van appellante sub 1, welke reeds bij besluit van 7 februari 1997, kenmerk RVV 97/034 verdacht waren verklaard en van de maatregelen die gelijkluidend waren aan die welke reeds bij besluit van 7 februari 1997, kenmerk RVV 973624 waren getroffen. Verweerder heeft slechts bij 4 biggen ziekteverschijnselen gemeend te bespeuren en hij heeft de verdenkingsgrond neergelegd in onderdeel b van artikel 2 van het Besluit niet ingeroepen. Onder die omstandigheden vermag het College niet in te zien dat de verdachtverklarin Het College is dan ook van oordeel dat verweerder aan artikel 21, derde lid van de Wet de bevoegdheid tot het treffen van maatregelen heeft kunnen ontlenen. 5.5 Voorts is door appellanten aangevoerd dat verweerder niet in redelijkheid tot preventieve ruiming van hun bedrijven heeft kunnen overgaan. Van daadwerkelijk besmetting was geen sprake en op de bedrijven waren alle denkbare preventieve maatregelen genomen. Onder die omstandigheden kon vernietiging van het op hun bedrijven aanwezige hoogwaardige fokmateriaal ook in het licht van de noodzaak tot bestrijding van de epidemie niet gerecht-vaardigd zijn. Het College volgt appellanten niet in dit betoog. Het stelt voorop dat de Wet aan de bevoegde autoriteiten de taak oplegt om via het treffen van in artikel 22 van de Wet opgesomde maatregelen, waaronder het doden van verdachte dieren, de verspreiding van een besmettelijke ziekte tegen te gaan. Aan het belang van een effectieve, voortvarende uitvoering van die taak, zijn de belangen van de individuele eigenaren van dieren in beginsel ondergeschikt. Ter voorkoming van onevenredige benade-ling van de eigenaren van dieren heeft de wetgever een regeling strekkende tot tegemoetkoming in door hen geleden schade getroffen. Derhalve heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ruimte die hij had om aan de belangen van de houders van verdachte varkens nog zo veel mogelijk tegemoet te komen, bepaald werd door de aanvaardbaarheid van de gevolgen daarvan voor een effectieve bestrijding van de pestepidemie en dus door de zwaarte van de risico's van verdere besmetting die aan lichtere maatregelen verbonden zouden zijn en dat aan de waarde van de betrokken dieren in dat verband niet die bijzondere betekenis toekwam die appellanten daaraan gehecht willen zien. De risico's voor voortgaande verspreiding van de ziekte verschillen in beginsel niet naar gelang de waarde van de verdacht verklaarde dieren. Weliswaar hebben appellanten aangevoerd dat op hun bedrijven bijzondere maatregelen waren doorgevoerd ter voorkoming van besmetting, doch verweerder heeft onweersproken gesteld dat een sluitende bescherming en afscherming ter voorkoming van het verspreiden van de ziekte via de bedrijven van appellanten niet mogelijk was, reeds omdat niet alle wijzen waarop die verspreiding plaatsvindt, bekend zijn en de bedrijven liggen in een gebied met een grote varkensdichtheid. Het College is dan ook van oordeel dat wat betreft de keuze van de te treffen maatregelen verweerder de bedrijven van appellanten op één lijn heeft kunnen stellen met die van andere verdacht verklaarde bedrijven binnen een straal van 1 kilometer rond de beide als eerste ontdekte pesthaarden. Verweerder heeft binnen zeer korte tijd na de ontdekking van de eerste twee pesthaarden besloten tot een poging om met een gericht, rigoureus optreden - het preventief ruimen van alle 26 bedrijven die binnen een straal van 1 kilometer rond deze haarden lagen - de opkomende epidemie een slag toe te brengen. Het ging daarbij om een min of meer op zich zelf staande eerste actie, niet om een beleidskeuze voor langere termijn. Gelet op de ernst van de situatie die zich in korte tijd aandiende en de onbestreden noodzaak om een opkomende varkenspestepidemie snel en effectief te bestrijden, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot deze wijze van aanpak op korte termijn heeft kunnen overgaan. Daaraan doet niet af dat om praktische redenen en ter verkrijging van meer kennis omtrent het verloop van de epidemie deze aanpak nadien niet direct tot bestendige gedragslijn is gekozen. Het College neemt daarbij in aanmerking dat gegeven de hectische, zich snel ontwikkelende situatie waarvoor verweerder zich gesteld zag, enige improvisatie onvermijdelijk was. Hij volgt appellanten dan ook niet in hun stelling dat de beleids- en besluitvorming tussen 4 februari en medio april 1997 als willekeurig zou kunnen worden aangemerkt. Voor de aanvaardba