ECLI:NL:CBB:1997:ZG2071

College van Beroep voor het bedrijfsleven Nrs. 94/1950/060/198 en 19 februari 1997 95/0516/060/198 Uitspraak in de zaken van: de maatschap A en B, te C, appellante, gemachtigde: mr J.T.A.M. van Mierlo, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder, gemachtigde: mr M. Nagel. 1.1 Op 30 mei 1994 heeft het College een beroepschrift ontvangen van appellante, waarbij zij beroep instelt tegen een besluit van verweerder van 19 april 1994. Dit beroep is geregistreerd onder nr. 94/1950/060/198. Het bestreden besluit strekt tot gegrondverklaring van het door appellante gemaakte bezwaar tegen het doen vervallen van een haar op grond van de Beschikking Superheffing SLOM-deelnemers (hierna: de BSD) toegekende specifieke referentiehoeveelheid melk. Bij brieven van 23 juni 1994 en 15 juli 1994 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld, respectievelijk nadere gegevens overgelegd. Verweerder heeft op 24 november 1994 een verweerschrift ingediend. Het College heeft deze zaak onderzocht ter zitting van 27 september 1995. Het onderzoek is toen geschorst in afwachting van de verdere afhandeling van het onderzoek in na te melden zaak. 1.2 Op 25 april 1995 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen waarbij zij beroep instelt tegen een besluit van verweerder van 14 maart 1995. Dit besluit houdt in de niet-ontvankelijk verklaring van het door appellante gemaakte bezwaar tegen de weigering door verweerder aansprakelijkheid te erkennen voor de schade die appellante heeft geleden als gevolg van de intrekking op 14 september 1993 van de haar toegekende referentiehoeveelheid melk. Dit beroep is geregistreerd onder nr. 95/0516/060/198. Bij brief van 4 juli 1995 heeft appellante haar beroepschrift aangevuld. In deze zaak heeft verweerder op 20 november 1995 een verweerschrift ingediend. 1.3 Het College heeft beide zaken ter behandeling gevoegd. Het onderzoek ter zitting van deze zaken heeft (nader) plaatsgevonden op 8 januari 1997, alwaar partijen bij gemachtigde zijn verschenen. Op grond van de gedingstukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan. - Namens verweerder is op 13 november 1991 aan appellante op grond van de BSD een voorlopige specifieke referentiehoeveelheid melk toegekend van 84.971 kg voor een periode, uiterlijk eindigende op 30 juni 1993. Daarbij werd meegedeeld dat de voorlopige toewijzing een definitieve wordt wanneer appellante uiterlijk 30 juni 1993 heeft aangetoond dat zij in een aaneensluitende periode van 12 maanden in het tijdvak, dat eindigt op 30 juni 1993, ten minste 80% van de voorlopige toewijzing ook daadwerkelijk heeft geproduceerd. - Bij een op 17 juni 1993 ingediend meldingsformulier heeft appellante op de wijze als in de toekenningsbeschikking omschreven en onder overlegging van de in die beschikking opgesomde bewijsstukken, gemeld dat zij in de periode van 7 juni 1992 tot en met 22 mei 1993 81.085 kg. melk heeft geproduceerd en geleverd. - Naar aanleiding van deze melding heeft een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst (A.I.D.) van verweerders ministerie op 29 juli 1993 een onderzoek ingesteld. Het rapport van dat onderzoek behoort tot de gedingstukken. - Bij besluit van 14 september 1993 heeft de directeur LNO in de provincie Overijssel appellante namens verweerder meegedeeld dat zij aan de voorwaarden voor definitieve toekenning van de betrokken specifieke referentiehoeveelheid niet heeft voldaan. Uit het A.I.D.-rapport is, zo werd overwogen in dit besluit, geconcludeerd dat de hervatting van de melkproductie niet heeft plaatsgevonden binnen dezelfde bedrijfsorganisatorische en -economische eenheid, als die waarop de Slom-overeenkomst betrekking had. Bovendien staat niet vast dat er sprake is geweest van een zelfstandige hervatting van de melkproductie met een permanent karakter. Op grond hiervan komt, aldus nog steeds dit besluit, met ingang van de lopende heffingsperiode (1993/1994) de aanspraak op een specifieke referentiehoeveelheid te vervallen, met dien verstande dat de reeds in de lopende heffingsperiode tot 14 dagen na dagtekening van dit besluit geproduceerde hoeveelheid melk wordt beschouwd als een inningvrije hoeveelheid. - Tegen voormeld besluit heeft appellante bij brief van 11 oktober 1993 bezwaar gemaakt bij verweerder. - Op 11 februari 1994 is appellante vanwege verweerder gehoord naar aanleiding van haar bezwaar. - Bij besluit van 19 april 1994, het bestreden besluit in de zaak nr. 94/1950/060/198, heeft verweerder het bezwaarschrift gegrond verklaard en meegedeeld dat de directeur LNO in de provincie Overijssel zal overgaan tot vaststelling van de aan appellante toekomende referentiehoeveelheid. - Bij brief van 19 mei 1994 heeft appellante verweerder meegedeeld dat zij "ten gevolge van onrechtmatige intrekking" van de specifieke referentiehoeveelheid melk in de periode oktober 1993 tot en met april 1994 niet heeft kunnen melken. Appellante stelde verweerder dan wel de Staat der Nederlanden aansprakelijk voor de deswege geleden schade en verzocht verweerder met een voorstel ter regeling van de schade te komen. - Bij brief van 15 november 1994 heeft verweerder appellante het volgende meegedeeld: "Na bestudering van de stukken die destijds bij de Directeur LNO bekend waren, kom ik tot het oordeel dat hij op grond van de hem ter beschikking staande informatie in redelijkheid tot de beslissing kon komen dat de produktie niet zelfstandig voor eigen rekening en risico vanaf het oorspronkelijk SLOM-bedrijf was hervat. Dat deze beslissing van de Directeur LNO in de bezwaarfase is herzien, wil, in tegenstelling tot wat U in Uw aansprakelijkstelling kennelijk aanneemt, niet automatisch zeggen dat er sprake is van een onrechtmatige intrekking. Een herzien besluit behoeft, mede gelet op het karakter van de verlengde besluitvorming van de bezwaarschriftprocedure, niet te betekenen dat het primaire besluit onrechtmatig is. Mede gezien het feit dat bij Uw bezwaarschrift en tijdens de hoorzitting voor de Commissie voor de Bezwaarschriften feiten en omstandigheden naar voren zijn gekomen die niet uit de eerder beschikbare informatie bleek, ben ik van mening dat i.c. niet gesproken kan worden van een onrechtmatige intrekking. Evenmin ben ik van mening dat de beslissing op bezwaar niet binnen redelijke termijn is genomen. In casu is op 11 oktober 1993 bezwaar gemaakt tegen de intrekking. Op 25 januari 1994 bent U uitgenodigd voor een hoorzitting. Op 11 februari 1994 heeft de hoorzitting voor de Commissie voor de Bezwaarschriften plaatsgevonden, waarna op 19 april 1994 de beslissing op bezwaar volgde. Naar mijn mening kan bij deze gang van zaken niet gesproken worden van een onredelijk lange termijn. Er is geen sprake van een onrechtmatig handelen op grond waarvan aansprakelijkheid erkend zou moeten worden." - Naar aanleiding van dit schrijven heeft appellante bij brief van 28 december 1994 bij verweerder een bezwaarschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend, onder mededeling dat zij verweerders schrijven beschouwt als een afwijzing van haar verzoek om een zuiver schadebesluit te nemen. Bij brief van 18 januari 1995 heeft appellante dit bezwaarschrift aangevuld. Daarbij heeft zij verduidelijkt geen civielrechtelijke actie te hebben willen inleiden. Zij heeft, aldus voormelde brief, tot uitdrukking proberen te brengen dat de minister in het kader van de belangenafweging ex artikel 3:4 Awb zich had moeten buigen over de vraag of hier een schaderegeling diende te worden getroffen met benadeelde. - Bij besluit van 14 maart 1995, het bestreden besluit in de zaak nr. 95/0516/060/198, heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard. 3. De standpunten van partijen 3.1 In de zaak nr. 94/1950/060/198: Appellante heeft in hoofdzaak het volgende aangevoerd. Het bestreden besluit houdt in dat zij de melkproductie weer kan hervatten. Op zich zelf genomen stelt dit besluit appellante tevreden. Volgens appellante had verweerder het echter niet mogen laten bij wat hij heeft besloten, nu in de gegrondverklaring van haar bezwaar besloten ligt dat verweerder de onrechtmatigheid van het eerdere besluit waarbij de specifieke referentiehoeveelheid vervallen werd verklaard (ingetrokken), erkent. Appellante betwist dat verweerder voor de reden om bij de beslissing op bezwaar terug te komen van de vervallenverklaring zich kan beroepen op feiten en omstandigheden die eerst na het aanvankelijke besluit aan het licht zijn gekomen. Appellante heeft altijd alle medewerking verleend aan de A.I.D. en geen feiten en omstandigheden achtergehouden. Zij heeft aan alle formele verplichtingen voldaan om tot een definitieve toewijzing te komen (formulieren met afschriften van melkgeldafrekeningen en eventueel uittreksel bedrijfsadministratie). Haar worden feiten en omstandigheden voor de voeten geworpen die voortvloeien uit 'vragenlijsten' waarmee verweerder de A.I.D.-ambtenaren op pad heeft gestuurd. Als verweerder besluit via intern beleid over te gaan tot toetsing van individuele gevallen, terwijl de SLOM-deelnemer aan formele verplichtingen heeft voldaan, dan is het onzorgvuldig en onredelijk om van de SLOM-deelnemer te vergen op voorhand gegevens te verschaffen die de A.I.D.-ambtenaar kennelijk op basis van de beleidslijn van het ministerie wil gebruiken. De onrechtmatigheid van de primaire beslissing brengt mee dat verweerder bij de beslissing op bezwaarschrift de gevolgen van die onrechtmatigheid moest regelen, hetgeen hij niet heeft gedaan. Appellante verwijst in dit verband naar het bepaalde in artikel 3:4 Awb. De evenbedoelde omissie moet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. 4.1 Ten aanzien van het geschil in de zaak nr. 94/1950/060/198 Het College onderschrijft de opvatting van verweerder dat het feit dat hij het bezwaarschrift van appellante tegen zijn besluit van 14 september 1993 (hierna: het primaire besluit), strekkende tot het vervallen verklaren van de specifieke referentiehoeveelheid melk, gegrond heeft verklaard, niet de conclusie rechtvaardigt dat hij geacht moet worden de onrechtmatigheid van het primaire besluit te hebben erkend. Verweerder heeft in zijn beslissing op het bezwaarschrift wel geoordeeld dat appellante uit hoofde van hetgeen zij op 17 juni 1993 had gemeld, recht kon doen gelden op omzetting van de voorlopige toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid in een definitieve toewijzing. De juistheid van dat oordeel is tussen partijen niet betwist en staat ook voor het College voldoende vast. Ook daarmee is echter nog niet gegeven dat verweerder met de in het primaire besluit neergelegde, andersluidende beslissing een onrechtmatig besluit heeft genomen. Het antwoord op de vraag of het primaire besluit onrechtmatig is, kan niet worden afgeleid uit het na bezwaar genomen besluit; die vraag moet worden bezien naar de omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van het primaire besluit, de gegevens waarover verweerder toen beschikte, althans behoorde te beschikken, het toen geldende rechtsregiem en de eventuele gehoudenheid van appellante om bij de aanvraag om een definitieve toewijzing bepaalde gegevens over te leggen. Volgens verweerder is het primaire besluit niet onrechtmatig omdat hij op grond van de gegevens die hem toentertijd ter beschikking stonden, in redelijkheid kon beslissen dat aan de voorwaarden voor definitieve toewijzing van de specifieke referentiehoeveelheid melk niet was voldaan. Deze stellingname wordt door appellante terecht bestreden. Het College overweegt daartoe dat het niet aan appellante doch aan verweerder is toe te rekenen dat laatstgenoemde ten tijde van het nemen van het primaire besluit niet beschikte over alle gegevens welke hij blijkens de beslissing op bezwaarschrift relevant achtte voor de beantwoording van de vraag of aan de voorwaarden voor toewijzing van een definitieve referentiehoeveelheid was voldaan. Het lag niet op de weg van appellante om, zonder dat zij daarnaar was gevraagd, verweerder te informeren over de omvang van de door haar maten persoonlijk ten behoeve van de melkveehouderij verrichte werkzaamheden en over de plaats waar het jongvee werd gestald. Bij het nemen van het primaire besluit heeft verweerder kennelijk verondersteld dat op die punten de feiten zo zouden liggen dat zij de aanspraken van appellante ondergroeven. Voor die veronderstelling boden echter noch de door appellante verstrekte gegevens noch het A.I.D.-rapport een concreet aanknopingspunt. Verweerder had daarom door middel van het (laten) doen van navraag bij appellante zich ervan moeten vergewissen of zijn veronderstelling juist was, alvorens het primaire besluit, met de daaraan verbonden, voor appellante ingrijpende gevolgen, te nemen. Het gebrek in de feitelijke grondslag voor het vervallen verklaren van de specifieke referentiehoeveelheid melk, komt derhalve voor rekening van verweerder. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het door verweerder gevoerde verweer faalt voorzover het berust op de ontkenning van de onrechtmatigheid van het primaire besluit. Hieruit vloeit echter niet voort dat het voorliggende beroep gegrond moet worden verklaard. Dit beroep richt zich immers niet tegen het primaire besluit, doch tegen het besluit waarbij het bezwaar van appellante tegen dat besluit gegrond is verklaard, welk besluit niet deelt in de onrechtmatigheid van het primaire besluit. Het College verwerpt de stelling van appellante dat de beslissing die verweerder op haar bezwaarschrift heeft genomen tekort schiet omdat bij die beslissing geen voorziening is getroffen met het oog op de schade die appellante heeft geleden tengevolge van het primaire besluit. In dit verband wordt allereerst opgemerkt dat appellante verweerder ook niet had verzocht om tevens te besluiten tot het toekennen van schadevergoeding. Voorts dient er op te worden gewezen dat appellante door hangende de behandeling van haar bezwaarschrift zo'n verzoek (nog) niet te doen, haar eventuele aanspraak op schadevergoeding niet verspeelde. Om die aanspraak gehonoreerd te kunnen krijgen was appellante immers niet exclusief aangewezen op een beslissing van verweerder terzake van het al dan niet toekennen van schadevergoeding, die zou worden genomen in het kader van de behandeling van het bezwaarschrift. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding te oordelen dat verweerder, toen hij het bestreden besluit nam, niet alleen op het ingediende bezwaar moest beslissen, doch tevens - ambtshalve - een beslissing moest nemen over het al dan niet toekennen van een schadevergoeding. Ook uit het bepaalde in artikel 3:4 Awb kan die verplichting niet worden afgeleid. Immers, ook zonder dat bij het bestreden besluit in een schaderegeling is voorzien, brengt dit besluit voor appellante geen nadelige gevolgen mee. Het bestaan van een noodzaak om de gevolgen van dit besluit geheel of gedeeltelijk te compenseren door middel van toekenning van een geldelijke tegemoetkoming, is in dit geval derhalve niet aan de orde. Appellante heeft niet aangevoerd dat de in het bestreden besluit neergelegde, door verweerder wel genomen beslissing onrechtmatig is en daarom voor vernietiging in aanmerking komt. Aan het College is niet gebleken van het bestaan van grond voor een ander oordeel. Dit betekent dat het beroep in de zaak nr. 94/1950/060/198 ongegrond moet worden verklaard. 4.2 Ten aanzien van het geschil in de zaak nr. 95/0516/060/198 Ter beantwoording staat de vraag of verweerder terecht heeft geoordeeld dat het door appellante bij brief van 28 december 1995 gemaakte bezwaar zich niet richtte tegen een besluit in de zin van de Awb. Het College overweegt dat voorzover appellante met haar brief van 19 mei 1994 aan verweerder beoogde verweerder tot de erkenning te bewegen dat hij door het besluit tot vervallenverklaring van de specifieke referentiehoeveelheid melk te nemen een onrechtmatige daad had gepleegd en uit hoofde daarvan (rechtstreeks) krachtens artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek verplicht was de door appellante geleden schade te vergoeden, appellante verweerder niet verzocht om een besluit in de zin van de Awb te nemen. Appellante heeft echter, zij het pas in tweede instantie, verweerder voldoende duidelijk gemaakt dat zij - in ieder geval ook - beoogde dat verweerder een besluit zou nemen (door appellante aangeduid als "zuiver schadebesluit") dat naast het schadeveroorzakende besluit een zelfstandige titel zou vormen waaruit voor appellante een aanspraak op betaling door verweerder van schadevergoeding zou voortspruiten. Naar het oordeel van het College is verweerder hieraan in het bestreden besluit ten onrechte voorbij gegaan. Het College overweegt voorts dat indien, zoals appellante in dit geval heeft gedaan, een belanghebbende aan een bestuursorgaan het verzoek richt hem een schadevergoeding toe te kennen in verband met schade die hij heeft geleden als gevolg van een door het betrokken bestuursorgaan genomen besluit, de toekenning van zodanige schadevergoeding kan worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Gezien het bepaalde bij artikel 1:3, eerste en tweede lid, Awb kan zo'n toekenning, en ook de weigering daarvan, derhalve worden bestempeld als een besluit in de zin van de Awb. Het publiekrechtelijk karakter van de betrokken rechtshandeling acht het College gegeven met de aard van de schade-oorzaak. Het College: - verklaart in de zaak nr. 94/1950/060/198 het beroep ongegrond; - verklaart in de zaak nr. 95/0516/060/198 het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van verweerder van 14 maart 1995, genomen naar aanleiding van het door appellante ingediende bezwaarschrift; - draagt verweerder op ten gronde op dat bezwaarschrift te beslissen, met inachtneming van het overigens in deze uitspraak overwogene; - bepaalt dat het door appellante in de zaak nr. 95/0516/060/198 betaalde griffierecht ad fl. 400,-- (zegge: vierhonderd gulden) aan haar moet worden vergoed door de Staat; - veroordeelt verweerder in de kosten welke appellante in laatstgenoemde zaak heeft gemaakt wegens ingeroepen rechtsbijstand, welke kosten worden vastgesteld op fl. 1.420,-- (zegge: eenduizendvierhonderdtwintig gulden), en wijst de Staat aan als de rechtspersoon die dit bedrag moet voldoen. Aldus gegeven door mr B. van Wagtendonk, mr G.F. Pieters en mr P. Lourens, in tegenwoordigheid van mr D.O. Pechler, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 februari 1997. w.g. B. van Wagtendonk w.g. D.O. Pechler